明清时期及民国初年对政区层级的简化

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明清时期及民国初年对政区层级的简化

2016-12-22 作者: xuzhiping 浏览: 1764 次

摘要: 元代行政区划层次的繁复还有一个重要原因,那就是元帝国疆域过于广袤,而作为一级政区的省,地域范围又划得过大的缘故。行省区划太大,意味着以下的管理幅度也大,若不增加层次,则无法维持合适的管理幅度。明清两代随着行省划小,政区层级也逐步简化。元代行省数目太少,初期只有....

元代行政区划层次的繁复还有一个重要原因,那就是元帝国疆域过于广袤,而作为一级政区的省,地域范围又划得过大的缘故。行省区划太大,意味着以下的管理幅度也大,若不增加层次,则无法维持合适的管理幅度。明清两代随着行省划小,政区层级也逐步简化。元代行省数目太少,初期只有6个行省和1个中书省,中期也一共只有11省,以强大的中央集权政府而只管10个左右行政单位,幅度显然太小;而在另一方面,一州只辖一县或不辖县也不明智。同时,以省领路、领府或领州,以下再不设基层政区的二级制,显然也不合理。因此元亡明兴以后,减少行政区划层级自然成为首要的任务。其中府与直隶州同为第二级,州为第三级,只有县或为第三级或为第四级。这样简化,提高了行政管理效率,也是明代行省幅员划小的直接后果。

明代把大约相当于元代南部九省的疆域分成两京十三布政使司(俗称十五省),仅中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小,管理幅度减少,层次也就相应简化。明代学习宋朝的办法,将最高一级的地方权力分散在都指挥使司、布政使司和按察使司手中,将布政使司作为第一级地方行政区划的名称。都、布、按三司的区划基本一致,但也有些出人,如在东北地区设有辽东都司,却不置布政使司,与此同时,山东按察使司则兼管山东布政使司和辽东都司。这种复式的区划显然也是宋代的遗风。明代三司分立以及各司区划的不完全一致,起了遏制地方分权过大的作用。虽然三司的权力比宋代诸监司的权力为大,但在处理地方事务时仍无足够专制一方的权力,因此后来又有巡抚、总督制度的产生。

巡抚、总督是由中央派出的官员,在一定的时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力,也可兼制数省,尤其是对各省交界地区的治安更起重要作用。明代后期地方多事,巡抚、总督渐渐变为常制,甚至凌驾于原来行政区划之上,成为一套自成体系的总督、巡抚辖区。

清代将总督、巡抚变为固定官职,将督抚辖区调整到与省的范围相一致,康熙时又将明代的15省析置为18省,雍正间并进一步将明代复式的三、四级政区层次完全简化成单式的省一府一县三级制。与府同级的除直隶州外又有直隶厅,与县同级的则是散州和散厅。这样,从元代开始的复式层次关系的行政区划又回到单一整齐的形态。但是清代是统一的多民族大帝国,疆域辽阔,人口众多,比汉唐时期已大不相同,行政区划层次也只能简化到三级为止,进一步的简化已不可能。不但如此,三级制的层次使管理幅度仍嫌过大,因此省以下还分设巡道与守道,作为省的派出机构,以分管诸府直隶州。乾嘉以后,道朝着一级政区的方向变化,即沈葆祯所云:“道治民,有节制文武之责。”道员取消虚衔定为正四品,州县文书先申府,府申道,道转布按,再呈督抚,再达中央。但《清史稿•职官志》虽列有道员,而《地理志》却无道这一级区划,可见终清一代,道尚未被目为正式政区。

民国建立以后,一改清代之制,裁府撤州,以道作为省县之间的一级政区.成为省一道一县三级制。并一度将一省之首长——督军改为巡阅使.意图使省一级变成监察区,而使道成为一级正式的政区。但这无异于与虎谋皮,掌握各省军政大权的督军岂肯轻易交出政权,民初的道并未真正起到行政区划的作用,始终只是省县之间的公文承转机构,同时每省只分成三四道、四五道而已,也没有实际的区划意义。因此南京国民政府成立以后,干脆把道一级也取消了,完全恢复到与秦代郡县制类似的省一县二级制.这显然是加强中央集权的措施。于是从元代开始至二十世纪二十年代,行政区域层级走过了从多级制到二级制的简化的历程,恰与前面两个二级制向三级制繁化的循环完全相反。

但是民国初年的形势已与二千年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的五分之三,而县的数目已达秦县的两倍。每省所直辖的县有数十上百,管理幅度显然过大,于是在二三十年代之交,随着“剿共”的政治需要,在江西省首先分区设行政督察专员,不久各省照此办理,形成省一专区一县的虚三级制。所谓虚三级,是因为专区始终不被当成一级正式的政区,只是省政府派出机构的施政范围而已。

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