魏晋南北朝时期的州、郡、县三级制

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魏晋南北朝时期的州、郡、县三级制

2016-12-07 作者: xuzhiping 浏览: 3891 次

摘要: 黄巾起义虽然失败,但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义的各地州牧,渐成割据独立之势,东汉王朝最终在军阀混战中覆亡,历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。 本来汉代郡太守的地位很高,人朝即可为九卿,而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事,支...

黄巾起义虽然失败,但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义的各地州牧,渐成割据独立之势,东汉王朝最终在军阀混战中覆亡,历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

本来汉代郡太守的地位很高,人朝即可为九卿,而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事,支配地方财政,兼治地方军政,而且可以自辟幕僚,有相当大的行政自主权。但郡一级政区却不会因此而形成割据,原因很简单:幅员太小。幅员小则人口少,财力薄,力孤势单,无有能为。反之,州的区划很大,平均领有七八郡之地,有足够称霸一方的物质基础。东汉末年,袁绍的宾客逢纪就对袁说:“夫举大事,非据一州,无以自立。”(《后汉书•袁绍传》)所以州一旦成为一级行政区划,就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见,因而尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于,镇压大规模农民起义的时候,又迫切需要有范围较大的政区,这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻,不得不把监察区改为行政区,但此举却又招来割据的局面,亦即所谓“大建尊州之规,竟无一日之治。故(刘)焉牧益土,造帝服于岷峨;袁绍取冀,下制书于燕朔;刘表制南,郊天祀地;魏祖据兖,遂构皇业。汉之殄灭,祸原于此”(《续汉书•百官志》刘昭注)。东汉最终不免在大行政区各自为政的情况下被颠覆。

三国以降,州一郡一县三级政区已成为正式制度。三级制实行之初,还算正常,以十数州之地辖百来郡、一千余县,层次与管理幅度相称,比例适当,州、郡、县三级都能正常发挥作用。以西晋前期为例,19个州统172个郡国、1232个县。平均每州辖八九郡,每郡辖七八县,基本合理。

西晋的统一时间很短,只有二十几年功夫,便陷人八王之乱,继而在长期的动乱中倾覆,于是分裂局面再度出现。西晋灭亡的原因,一则由于封建诸侯的失误,形成宗室王集团与皇子王集团的对抗;再则由于州的领域较大,身兼州刺史而又军权在握的都督可以割据一方,有所凭藉。因此可以说,在中央集权尚未高度发达的时候,实行三级制以及高层政区幅员过大都是易于造成分裂割据的因素。

东晋以降,南北分裂对峙局面延续了约270年之久。分裂往往带来战乱,在战争中立功的武人以及对方来降的将领,政府对之均要“报功酬庸”,通俗点说,就是要给予封赏。而封赏之物则是刺史、郡太守的职务。为了制造越来越多的职务,只得把州、郡的区划分割得越来越小。不但如此,在北方甚至连豪强外戚也可自立州郡。据《北齐书•文宣纪》天保七年诏书云:“魏自孝昌之季,数钟浇否,禄去公室,政出多门……是使豪家大族,鸠率乡部,托迹勤王,规自署置。或外家公主,女谒内成,昧利纳财,启立州郡。”不过南朝直至梁代前期,问题还未到达十分严重的地步。梁天监元年(502年),共有23州,226郡,1300县。然而不到半个世纪,形势大变,州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(546年)已有104州,586郡。就在这一年,北朝的东、西魏对峙政权共有116州,413郡。这样,南北朝合计,共有220州,999郡,比两个半世纪以前的西晋,州膨胀11倍,郡膨胀10倍。弄得有些官员连自己也搞不清自己所管辖的地域范围。

《宋书•志序》形容当时这种情形说:“一郡分为四五,一县割成两三”,造成普遍的“虚号相假”的局面。这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的征象。中央政府对地方政权已经失控,地方权力也近乎解体。于是北朝开始出现改革的苗头,如北魏道武帝于天赐二年即诏刺史令长各莅州县,而不使郡守履任。虽然这只是一时的制度,但可见时人已视郡级政区为赘瘤,为后来隋代废郡张本。代东魏而立的北齐文宣帝,整顿的魄力更大,他针砭当时的混乱局面说:“牧守令长,虚增其数……百室之邑,便立州名;三户之民,空张郡目”,揭示由于州牧、郡太守、县令长职位大量增加,而不得不膨胀州郡县政区的反常现象,于是一举“并省三州,一百五十三郡、一百八十九县、三镇、二十六戍”。几乎省掉了所有郡县的半数。

但问题的主要症结在于州郡县三级制本身存在弊病,已经接近于崩溃,所需改革的是整个体制,而不是简单地并省州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏止政区混乱状况的进一步恶化,在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(508年),就共领有属州221,郡508,县1124,此时不但州数已接近三十多年前南北朝双方州数的总和,而且三级政区数目的比例已达1:2:5的最低水平。换句话说,平均每州只辖2个多郡,每郡只辖2个多县。这还是就平均的情况而言,若从特殊现象来看,甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事,这种现象被称为双头州郡。

政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步,已经使任何一个稍有常识的人都很容易看出,三级制至此已是穷途末路,必须改弦更张了。改革的办法也很简单,只需将中间郡一级政区撤销就可以。事实上,在州刺史大量增加以后,郡太守在许多地方已不管事,仅只备员领俸而已。但是撤销郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。在隋代周以后,有杨尚希其人向隋文帝上表,陈述“当今郡县倍多于古,或地无百里,数县并置,或户不满千,二郡分领”的不正常现象,建议“存要去闲,并小为大”(《隋书•杨尚希传》),对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议,但不是采取并省州郡的简单措施,而是“罢天下诸郡”,釜底抽薪,丢掉三级制这个包揪,使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈,由北到南重新统一中国后,州一县二级制就推行到全国。

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