两汉时期州、郡、县三级地方组织

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两汉时期州、郡、县三级地方组织

2017-01-04 作者: xuzhiping 浏览: 2622 次

摘要: 州在东汉末年以前并非一级政区,而是监察区,但为说明州之组织,须由其始置时说起。秦汉监察制度在施行之初并不完善,据《史记》所载,秦代是每郡设一监御史,此职必然是中央官员,才能实行监督之责。但每郡设一固定监察官员,监察区与行政区合二而一,很容易使中央监察官变成地方...

州在东汉末年以前并非一级政区,而是监察区,但为说明州之组织,须由其始置时说起。秦汉监察制度在施行之初并不完善,据《史记》所载,秦代是每郡设一监御史,此职必然是中央官员,才能实行监督之责。但每郡设一固定监察官员,监察区与行政区合二而一,很容易使中央监察官变成地方官。汉初省去各郡之监御史,大约即出于此虑。然无监察官员,又于吏治不利,故惠帝三年又遣御史出监三辅,其后诸郡复置监御史。至文帝十三年,因御史不奉法,又遣丞相史刺察诸郡和御史。可见每郡置监御史的办法不妥,故武帝元封元年又停遣御史。当时,武帝开广三边,已置初郡17,随后,元封三年又置朝鲜4郡,于是全汉共有郡国108。这样多的统县政区由中央政府直接管理自然不便,于是就在两年后,置13刺史部,将各郡国分置于各部之下,由刺史以六条诏书为准,监察部内比六百石以上的郡国官员。六条以外不问,黄绶(比二百石以上)以下不察。超过六条或干涉行政,都算非法。刺史常在八月巡行所部郡国,年终到京师奏事。所劾二千石不能胜任者,由三公案验属实然后黜退,刺史只有刺察权,而无罢免二千石之权。刺史秩仅六百石,与郡国守相相差甚远,而竟以守相为察举对象,是秩卑而权重。秩卑则无所顾忌,权重则能克尽厥职,故西汉吏治之优良与刺史制度不能无关。

汉武帝在设置13刺史部后,又于征和四年(前89年)置司隶校尉一职,秩二千石。原为捕巫蛊、督察奸猾而置,后罢其兵,令督察三辅、三河(河内、河东、河南)及弘农七郡,于是在地域上形成事实上的司隶校尉部,合13刺史部,即冀州、兖州、青州、徐州、荆州、扬州、豫州、益州、凉州、并州、幽州、朔方、交趾,共为14部。因13刺史部中有11部是以州为名,故习称13州。东汉初,朔方刺史部并人并州刺史部,合司隶校尉部,其为13部。后人习闻13州之名,又因为西汉司隶校尉始终未正式领有一部,遂以为两汉都是一样无别的13州部。

刺史部之设,使监察区和行政区分离,刺史又以卑临尊,故绩效显著,这是秦汉监察制度发展成熟之标志。但与此同时,由于监察区的固定成型,却也潜伏着变成高层政区的危险。成帝绥和元年(前8年)以卑不临贵之由改刺史为州牧,升其秩为真二千石。三年后,哀帝建平二年(前5年)复为刺史,又过四年,元寿二年(前1年)又改为牧。这两次反复,正表示了由监察区变成行政区的倾向。元寿二年再改牧之事本纪不载,当是平帝登基,王莽秉政后之事。不久王莽篡汉,托古改制,定为12州,州一牧。莽败,至东汉光武帝建武十八年又改州牧为刺史,恢复刺史部的监察区性质。

成帝在改刺史为州牧的前一年,即元延四年(前9年)已先省去司隶校尉之职,到绥和二年哀帝又复置,但去校尉二字。光武中复名司隶校尉,秩比二千石,亦监察七郡,并正式领一部。

刺史由于是监察官,所以无有属吏,以郡吏卒史与从事为之差遣。元帝时乃设有吏员。又刺史本无治所,周流迁转,至东汉时始有固定治所。西汉之刺史年终到京师奏事,至东汉则唯遣吏汇报司徒府。而且,西汉刺史本无罢免权,只能刺举非法,至东汉则刺史有所劾奏,便可黜退。这实际上已是行政权的使用。这些变化是使监察官向行政官靠拢的征兆。

汉之用刺史是一大改革。春秋是用贵治贱,不以卑临尊。反对刺史者持此为据,以为刺史位下大夫而临二千石,轻重不相准,失位次之序,故绥和元年大司空何武与丞相翟方进请罢刺史更置州牧,以应古制。但赞成者则云,刺史“秩卑而赏厚,咸劝功乐进”,若改置州牧则“其中材敬自守而已。恐功效陵夷,奸轨不禁”。故建平二年御史大夫朱博又请罢州牧如故。这两派看法此起彼伏,刺史与州牧反复置罢。平心而论,刺史之设既体现监察制度的优点,又无专擅一方的可能,是当时最为合宜的制度,而更刺史为州牧则有可能造成割据局面,不利中央集权。后人对刺史州牧之改制多有评论,要以南朝梁代刘昭注《续汉书•百官志》的一大篇文字最为精彩,其中有一段话说:

“孝武之末,始置刺史,监纠非法,不过六条。传车流行,匪有定镇。秩裁数百,威望轻寡,得有察举之勤,未行陵犯之衅。成帝改牧,其萌始大。既非识治之主,故无取焉耳。世祖中兴,监乎政本,复约其职,还遵旧制。断亲奏事,省人惜烦,渐得自重之路。因兹以降,弥于岁年。母后当朝,多以弱守……而八方不能内侵,诸侯莫敢人伐,岂非干强枝弱,控制素重之所致乎?至孝灵在位,横流既及.刘焉徼伪,自为身谋……盛称以重牧伯,谓足镇压万里。……因大建尊州之规,竟无一日之治。故焉牧益土,造帝服于岷峨;袁绍取冀,下制书于燕朔;刘表制南,郊天祀地、,魏祖据兖,遂构皇业。汉之殄灭,祸原乎此。”

其赞刺史而非州牧之情跃然纸上。千百年后之顾炎武,在《曰知录》中也批评何武等人改刺史为牧的主张说:“盖方伯(指州牧)权重则易专。大夫(指刺史)位卑则不敢肆。此大小相维、内外相统之微意,何病其轻重不相准乎。”

不过究其实,刺史与州牧之差别并非在更名时发生突变。而是刺史制度本身已在发生由微而著的渐变。上面已经提到刺史本无属员,本无治所,本无黜陟权,本来只察青绶、黑绶,而且若监察过诏条,或干预郡守行政事务,都是非法之事。不但如此,西汉刺史上受治于御史中丞,下又在临时监察官的察举范围内,并非毫无羁绊,可以恣意所为。但东汉时刺史职权渐起变化;除了有固定治所,不必年终晋京述职,察举范围又下至黄绶外,还逐渐干涉州境以内的军民二政。《后汉书•安帝纪》载:建光元年(121年),幽州刺史冯焕率二郡太守讨高句彌、秽貊不克……永建元年(126年)告幽州刺史,其令缘边郡增置步兵,列屯塞下,调五营弩师,郡举五人,令教习战射。《桓帝纪》建和二年(148年)白马羌寇广汉属国,杀长吏,益州刺史率板楣蛮破之。《灵帝纪》光和二年(179年)巴郡板楣蛮叛,遣御史中丞萧瑗督益州刺史讨之。这些全是刺史行政之事例,已非专职监察。因此到黄巾起义后,刘焉建议改刺史为州牧就基本上是水到渠成的事,实际上只是给以法律承认而已。

《后汉书•刘焉传》载:“时灵帝政化衰缺,四方兵寇,焉以为刺史威轻,既不能禁,且用非其人,辄增暴乱,乃建议改置牧伯,镇安方夏,请选重臣,以居其任……故焉议得用。出(太常)焉为监军使者,领益州牧,太仆黄琬为豫州牧,宗正刘虞为幽州牧,皆以本秩(中二千石)居职。州任之重,自此而始。”自此而始的不仅是“州任乏重”而已,而是州郡县三级地方组织的时代,时在灵帝中平五年,公元188年。

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