摘要: 州在东汉末年以前并非一级政区，而是监察区，但为说明州之组织，须由其始置时说起。秦汉监察制度在施行之初并不完善，据《史记》所载，秦代是每郡设一监御史，此职必然是中央官员，才能实行监督之责。但每郡设一固定监察官员，监察区与行政区合二而一，很容易使中央监察官变成地方...
州在东汉末年以前并非一级政区，而是监察区，但为说明州之组织，须由其始置时说起。秦汉监察制度在施行之初并不完善，据《史记》所载，秦代是每郡设一监御史，此职必然是中央官员，才能实行监督之责。但每郡设一固定监察官员，监察区与行政区合二而一，很容易使中央监察官变成地方官。汉初省去各郡之监御史，大约即出于此虑。然无监察官员，又于吏治不利，故惠帝三年又遣御史出监三辅，其后诸郡复置监御史。至文帝十三年，因御史不奉法，又遣丞相史刺察诸郡和御史。可见每郡置监御史的办法不妥，故武帝元封元年又停遣御史。当时，武帝开广三边，已置初郡17,随后，元封三年又置朝鲜4郡，于是全汉共有郡国108。这样多的统县政区由中央政府直接管理自然不便，于是就在两年后，置13刺史部，将各郡国分置于各部之下，由刺史以六条诏书为准，监察部内比六百石以上的郡国官员。六条以外不问，黄绶（比二百石以上）以下不察。超过六条或干涉行政，都算非法。刺史常在八月巡行所部郡国，年终到京师奏事。所劾二千石不能胜任者，由三公案验属实然后黜退，刺史只有刺察权，而无罢免二千石之权。刺史秩仅六百石，与郡国守相相差甚远，而竟以守相为察举对象，是秩卑而权重。秩卑则无所顾忌，权重则能克尽厥职，故西汉吏治之优良与刺史制度不能无关。
汉武帝在设置13刺史部后，又于征和四年(前89年)置司隶校尉一职，秩二千石。原为捕巫蛊、督察奸猾而置，后罢其兵，令督察三辅、三河(河内、河东、河南)及弘农七郡，于是在地域上形成事实上的司隶校尉部，合13刺史部，即冀州、兖州、青州、徐州、荆州、扬州、豫州、益州、凉州、并州、幽州、朔方、交趾，共为14部。因13刺史部中有11部是以州为名，故习称13州。东汉初，朔方刺史部并人并州刺史部，合司隶校尉部，其为13部。后人习闻13州之名，又因为西汉司隶校尉始终未正式领有一部，遂以为两汉都是一样无别的13州部。
刺史部之设，使监察区和行政区分离，刺史又以卑临尊，故绩效显著，这是秦汉监察制度发展成熟之标志。但与此同时，由于监察区的固定成型，却也潜伏着变成高层政区的危险。成帝绥和元年(前8年）以卑不临贵之由改刺史为州牧，升其秩为真二千石。三年后，哀帝建平二年(前5年)复为刺史，又过四年，元寿二年(前1年)又改为牧。这两次反复，正表示了由监察区变成行政区的倾向。元寿二年再改牧之事本纪不载，当是平帝登基，王莽秉政后之事。不久王莽篡汉，托古改制，定为12州，州一牧。莽败，至东汉光武帝建武十八年又改州牧为刺史，恢复刺史部的监察区性质。
成帝在改刺史为州牧的前一年，即元延四年(前9年）已先省去司隶校尉之职，到绥和二年哀帝又复置，但去校尉二字。光武中复名司隶校尉，秩比二千石，亦监察七郡，并正式领一部。
刺史由于是监察官，所以无有属吏，以郡吏卒史与从事为之差遣。元帝时乃设有吏员。又刺史本无治所，周流迁转，至东汉时始有固定治所。西汉之刺史年终到京师奏事，至东汉则唯遣吏汇报司徒府。而且，西汉刺史本无罢免权，只能刺举非法，至东汉则刺史有所劾奏，便可黜退。这实际上已是行政权的使用。这些变化是使监察官向行政官靠拢的征兆。
汉之用刺史是一大改革。春秋是用贵治贱，不以卑临尊。反对刺史者持此为据，以为刺史位下大夫而临二千石，轻重不相准，失位次之序，故绥和元年大司空何武与丞相翟方进请罢刺史更置州牧，以应古制。但赞成者则云，刺史“秩卑而赏厚，咸劝功乐进”，若改置州牧则“其中材敬自守而已。恐功效陵夷，奸轨不禁”。故建平二年御史大夫朱博又请罢州牧如故。这两派看法此起彼伏，刺史与州牧反复置罢。平心而论，刺史之设既体现监察制度的优点，又无专擅一方的可能，是当时最为合宜的制度，而更刺史为州牧则有可能造成割据局面，不利中央集权。后人对刺史州牧之改制多有评论，要以南朝梁代刘昭注《续汉书•百官志》的一大篇文字最为精彩，其中有一段话说：
“孝武之末，始置刺史，监纠非法，不过六条。传车流行，匪有定镇。秩裁数百，威望轻寡，得有察举之勤，未行陵犯之衅。成帝改牧，其萌始大。既非识治之主，故无取焉耳。世祖中兴，监乎政本，复约其职，还遵旧制。断亲奏事，省人惜烦，渐得自重之路。因兹以降，弥于岁年。母后当朝，多以弱守……而八方不能内侵，诸侯莫敢人伐，岂非干强枝弱，控制素重之所致乎?至孝灵在位，横流既及.刘焉徼伪，自为身谋……盛称以重牧伯，谓足镇压万里。……因大建尊州之规，竟无一日之治。故焉牧益土，造帝服于岷峨;袁绍取冀，下制书于燕朔;刘表制南，郊天祀地、，魏祖据兖，遂构皇业。汉之殄灭，祸原乎此。”
其赞刺史而非州牧之情跃然纸上。千百年后之顾炎武，在《曰知录》中也批评何武等人改刺史为牧的主张说:“盖方伯（指州牧)权重则易专。大夫(指刺史)位卑则不敢肆。此大小相维、内外相统之微意，何病其轻重不相准乎。”
不过究其实，刺史与州牧之差别并非在更名时发生突变。而是刺史制度本身已在发生由微而著的渐变。上面已经提到刺史本无属员，本无治所，本无黜陟权，本来只察青绶、黑绶，而且若监察过诏条，或干预郡守行政事务，都是非法之事。不但如此，西汉刺史上受治于御史中丞，下又在临时监察官的察举范围内，并非毫无羁绊，可以恣意所为。但东汉时刺史职权渐起变化;除了有固定治所，不必年终晋京述职，察举范围又下至黄绶外，还逐渐干涉州境以内的军民二政。《后汉书•安帝纪》载:建光元年(121年），幽州刺史冯焕率二郡太守讨高句彌、秽貊不克……永建元年(126年)告幽州刺史，其令缘边郡增置步兵，列屯塞下，调五营弩师，郡举五人，令教习战射。《桓帝纪》建和二年(148年）白马羌寇广汉属国，杀长吏，益州刺史率板楣蛮破之。《灵帝纪》光和二年（179年）巴郡板楣蛮叛，遣御史中丞萧瑗督益州刺史讨之。这些全是刺史行政之事例，已非专职监察。因此到黄巾起义后，刘焉建议改刺史为州牧就基本上是水到渠成的事，实际上只是给以法律承认而已。
《后汉书•刘焉传》载:“时灵帝政化衰缺，四方兵寇，焉以为刺史威轻，既不能禁，且用非其人，辄增暴乱，乃建议改置牧伯，镇安方夏，请选重臣，以居其任……故焉议得用。出(太常)焉为监军使者，领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧，皆以本秩（中二千石）居职。州任之重，自此而始。”自此而始的不仅是“州任乏重”而已，而是州郡县三级地方组织的时代，时在灵帝中平五年，公元188年。
