宋代时期县级行政组织

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宋代时期县级行政组织

2016-12-27 作者: xuzhiping 浏览: 1938 次

摘要: 宋代的州县在从藩‘镇手中转人中央直接控制之前,采取了几项措施。五代时,地方节镇往往以自补亲随为县的镇将,行使县尉职责,干预县令行使职权,致使县令之职形同虚设。宋初建隆三年(962年)下令“中书门下每县置尉一员,在主簿以下,俸禄与簿同”,恢复由中央直接设置县尉的...

宋代的州县在从藩‘镇手中转人中央直接控制之前,采取了几项措施。五代时,地方节镇往往以自补亲随为县的镇将,行使县尉职责,干预县令行使职权,致使县令之职形同虚设。宋初建隆三年(962年)下令“中书门下每县置尉一员,在主簿以下,俸禄与簿同”,恢复由中央直接设置县尉的制度。同时又派朝官出知县事,以知县的新职代替不起作用的县令。在藩镇势力未全部扫除之时,又赋予知县以“略不屈降”的政策原则,以便摆脱节度使的控制。知县一名在唐末五代时已经出现。据南宋赵彦卫《云麓漫钞》云“唐制,县令阙,佐官摄令曰知县事。李翰任工部,志文云摄富平尉,知县事也”,又云:“唐末始有知县之称。练湖碑南唐时立,云知丹阳镇县公事。”其时尚未成为固定职称,而至宋初,则借以为正式的官名,虽然在表面上“权知县事”仍是临时性质的名字。

又据赵升《朝野类要》所云,县的长官,在宋初称“判县事”,后改为知县或县令。若以京朝官领县称知县,以选人领县称县令。所谓选人一般又称幕职州县官,是低级文臣阶官和地方官的总称。其中从签书判官厅公事到军、监判官为幕职官,协助府州长官处理政务,分案治事;从州录事参军到县尉为州县官,分掌州、县事务。选人的阶官和职官——即差遣——比较复杂,或有以京西路某县令为阶官而实际上任河北路转运司勾当公事,或有以陕西路某军节度判官为阶官而实际上任河东路某州州学教授者。

知县或县令的职权是主管一县的民政、司法、财政事务,如果该县驻有军队,则兼兵马都监(升朝官)或监押。仁宗初,县始设丞,委派选人任职。后来也有以京朝官充丞者,称“知县丞”。以选人充丞者,带“权”字,只称“县丞”。丞是知县的副贰,主管常平、坑冶、农田水利等事3另设主簿、尉等。主簿掌管官物出纳,销注簿书。尉居主簿之下,掌管训练弓手,维持治安。各县在居民密集或地形险要处设立镇、寨。五代时,由节度使自补亲随为镇将,与县令分庭抗礼,公事得以专达于州,不受县之管辖。宋初设县尉,维持乡村秩序,镇将只管城郭以内,归本县管辖。太宗朝始,镇将都委派本州衙前吏人兼任,后来改设镇的监官,掌管巡逻盗贼、烟火事宜,或兼任征收酒税与商税。也有些地区一直保留镇将之职。寨设寨官,招收土兵,防范盗贼。

一般而言,每个政区自然有一个首长与一套政府机构,但在实际上,若县小事简,也有两县合一知县者。如北宋雄州下属的归信、容城两县地狭人稀,元丰时全州主客户数仅有8969,虽分为两县,但共以臧景为两县县尉,后臧又“用心悉力,职事干办”而升为两县知县。这种情况大概不是普遍现象。雄州因地居宋辽边境,地位重要,故所属两县虽小,仍不并为一县,而是采取一知县管两县的变通办法。

宋代还另有一套不受州县疆界限制,但受所在州县长官管辖的治安机构,这就是设在重要或边远地区的巡检司,其长官称都巡检使、同都巡检使、巡检使与同巡检使等,主管本界土军、禁军招募和训练,巡逻州县,捕捉盗贼,兼管巡捉私茶盐矾、私铸铜器铁钱等。官阶低者称都巡检、巡检等。

宋代地方行政组织与众不同的设置,其目的是为“收缴乡长、镇将之权悉归于县,收县之权悉归于州,收州之权悉归于监司,收监司之权悉归于朝廷”,从而使“上下相维,轻重相制,如身之使臂,臂之使指,民自徒罪以上,吏自罚金以上,皆出于天子”,达到高度中央集权的结果。在路州县三级的关系中,路的性质是很特别的。所谓“天下之事,散在诸路,总制于监司,其大者治财赋,察官吏,平狱讼,考疾苦”。监司代表中央,州县代表地方。双方必然存在矛盾,出现“不恤州郡有无,尽行划刷,州郡往往藏钱,不令监司知”,以及“州郡或有阙乏,监司不肯移挪,监司或有措置,州郡不肯应副”的现象,实际上影响了地方的正常行政管理工作。同样,州级政区虽比起前朝来,已经够小,但州一级政府也同样存在通判与知州互相掣肘的毛病,通判的分权监督有助于防止知州专权,另一方面却也必定要影响治理行政事务的效率。

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