清代时期高层地方行政组织

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清代时期高层地方行政组织

2016-12-19 作者: xuzhiping 浏览: 5014 次

摘要: 清沿元明之制,以省作为高层政区。但省之称谓,起初并不见于官方文书中,至乾隆后,才遍见于上谕敕旨与臣工奏疏之中。这是因为明代后期,地方行政组织已不以两京十三布政使司为重,而以总督、巡抚辖区为准。清初沿袭明代督抚之制,以总督、巡抚为最高一级地方行政组织的长官,并将...

清沿元明之制,以省作为高层政区。但省之称谓,起初并不见于官方文书中,至乾隆后,才遍见于上谕敕旨与臣工奏疏之中。这是因为明代后期,地方行政组织已不以两京十三布政使司为重,而以总督、巡抚辖区为准。清初沿袭明代督抚之制,以总督、巡抚为最高一级地方行政组织的长官,并将督抚辖区逐渐调整到与明代之省界相一致。而后于康熙初年起,又将明代之两京十三布政使司规划为18个地方行政单位,初无定称,嗣后又渐以俗称之省为名。但依明制,省的长官应是布政使,而非督抚,既以督抚为长官而仍称省是名不副实,所以省在清代实际上亦非正式称呼,故《嘉庆重修一统志》将18省与边区地方行政单位均称为“统部”,就是此理。而且一省应该只有一省会、一布政使司,但江苏却有两布政使分驻苏州与江宁,称省亦不合适。

清代的总督一般是每二三省设一员,只有直隶与四川是一省一督。故清代定制共设8督,即直隶、两江(江南、江西,后江南分江苏、安徽)、闽浙(福建、浙江)、陕甘(陕西、甘肃)、湖广(湖北、湖南)、两广(广东、广西)、四川、云贵(云南、贵州)。8总督并不涵盖18省,山东、山西、河南三省只设巡抚,而不受总督节制。巡抚一般每省一员,也有例外,甘肃则不设巡抚,而由陕甘总督兼管。直隶、四川只设总督而不另设巡抚,故定制15抚,为江苏、安徽、江西、山东、山西、河南、陕西、浙江、福建、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州。

因为8总督中有6督兼制二三省,故除陕甘总督外,其他五督必与五巡抚同驻一省会之中,因而产生矛盾。如两广总督与广东巡抚同驻广州,龃龉不可调和,卒至巡抚被裁。另一方面,不驻总督之省,其巡抚本应听命于总督,但实际上亦往往自行其是,如安徽、江西两抚,至清末已不复听两江总督之指挥。

光绪十年(1884年)、十一年相继增设新疆、台湾两巡抚,分隶于陕甘和闽浙两总督。光绪三十二年再增奉天、吉林与黑龙江三巡抚,并受同时设置的东三省总督节制。清朝以少数民族入主中原,接受历史上其他少数统治民族被同化的教训,重要官职皆以满人充任。不但中央官如此,地方官亦尽然。自顺治四年至雍正十三年(1647—1735年)近九十年间,八旗成员任总督者307人,任巡抚者463人(其中汉军旗十居其七,满洲十居其三,蒙古仅二人)。直到咸丰年间以后,湘军、淮军崛起,镇压太平天国革命“有功”,汉人之任督抚者方才大量增加。

清代在省级政府中裁去都指挥使一职,于是省级长官只余布、按二使。虽名义上布、按二司为省级政府,实布、按二使已成督抚之僚属。明代布、按定期朝觐,至清废而不行,不复有直达皇帝面奏之权。布政使司既是省级政府,应该是每省只设一布司,但江苏省却是例外,乾隆二十五年增置江宁布政司,驻江宁,与原驻苏州的江苏布政司并立,分辖江宁、淮安、扬州、徐州四府,海州、通州二直隶州。江宁与苏州并为江苏省省会。

明代布、按二司之属官与布、按二使同驻省城,后虽由布政司之参政、参议派出道员为分守道,按察司之副使、佥事派出道员为分巡道,但这种派遣只是临时性质。且明代的道无品级,视所带职衔而定,参政为从三品,则守道同;佥事为正五品,则巡道亦同。清代则自乾隆而后,道员成为地方实官,取消虚衔,定为正四品。但道在实际上又不被认为是一级行政区划。所以从行政区划看,清代是省、府、县三级,而从官员设置看,却有督抚、布按、道员、知府、知县五级。州、县的文书须先申府,府申道,道转布按,布按再呈督抚。官僚机构如此层次重叠,行政效率自然很低,但中央政府却收集权之效。清代以前地方官员层次必与政区层级相对应,至清则相脱离。

在守道与巡道之外,清代尚设有不少无地方区划的专职道员,如粮道、河道、释传道、盐法道、海关道等。

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