明代时期的地方行政组织都、布、按三司

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明代时期的地方行政组织都、布、按三司

2016-12-22 作者: xuzhiping 浏览: 3370 次

摘要: 明代对地方行政制度的改革要早于中央官制。起初是沿袭元制,在各地设置行中书省,到洪武九年(1376年)即改行省为承宣布政使司,作为新型的高层政区,但民间俗称甚至官方公文往来还是叫省。明代的常制是设南北二京与十三布政使司。然究其实,明代的地方高层行政组织并非只布政...

明代对地方行政制度的改革要早于中央官制。起初是沿袭元制,在各地设置行中书省,到洪武九年(1376年)即改行省为承宣布政使司,作为新型的高层政区,但民间俗称甚至官方公文往来还是叫省。明代的常制是设南北二京与十三布政使司。然究其实,明代的地方高层行政组织并非只布政使司而已,严格地说,是由都指挥使司、布政使司与按察使司——即俗称的都布按三司——联合组成。三司之长官分别为都指挥使,正二品;布政使,从二品;提刑按察使,正三品。都指挥使掌兵,下辖卫所;布政使掌民政、财政;按察使掌刑法和监察。明代高层政区的三司分立是综合宋、元制度的结果。明太祖歆羡宋代高度中央集权的行政制度,事事模仿,甚至曾计划把首都定在开封而未果。他认为宋代的路制将事权分散在诸监司的手中是良好的办法,因而也照此办理,并且明代习惯上也把布政司与按察司称为监司。至于三司的长官却是从元朝学来,其中都指挥使本是元代枢密院下设的侍卫亲军中各卫的长官,正三品;布政使则由行中书省的参知政事一职演变而来;按察使则相当于肃政廉访使。

都、布、按三司在地方上三权分立,互不统属,同时又分属中央三个不同的机构。都司听命于兵部和五军都督府,布司和六部与都察院有关联,按司则受命于刑部和都察院。都、布、按三使都是以中央官员的身份被派到地方,从严格意义上说来,明代甚至不存在省一级的政区,有的只是都、布、按三使的施政范围。承宣布政使之名称就说明他们是承宣皇帝之命,布行中央之政,而不是一般的地方官。故明人朱健对当时的这一地方制度曾评论道:“内设六部九卿以统治天下,而外又设十三布政以分治郡邑。内设都察院以整肃朝廷,而外又设十三按察以分寄考劾。兵部、帅府以相维于内,而布、按、都司以相制于外,则名实当而防检为加密矣。”可见明代对地方的控制是大大地加强了。

在三司互相牵制以外,布政使亦不专权于一人,而是分设左右两使。其下属有参政,从三品;参议,从四品。俗称大参小参。布政使的职责是通一省民情、考察官吏、掌握田土户口、征收贡赋,并督理一省礼仪、祭祀、灾情赈恤之事有重要政务与都、按二使共同商议。布政使的作用是承上启下,上承六部政令,下转知府知州执行。布政使司又称藩司,布政使称藩台。《明史•职官志》说:“初置藩司,与六部均重。布政使入为尚书、侍郎,副都御史每出为布政使。宣德、正统间犹然,自后无之。”说明明前期布政使地位很高。明后期,在布司之上又设总督、巡抚,布、按二司须受其节制。布政使就只管经理钱粮等事,布司也就被谑称为钱粮衙门了。

布政使的下属参政与参议,其职务是分守各道,及派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事。分守道是设于府州之上的布司的派出机构,与元代的宣慰司道相似,但地域范围小得多。起于成祖永乐间,有的驻守省城,有的驻守各府,前后发展为60道。南北二京因不设布政使及其属官,故有时即以分守道(亦称分司)掌管京畿地区。

提刑按察使俗称按台或臬台,与中央御史台称内台相对应,按察使又称外台。因为是从元代的肃政廉访使转化而来,又被称为廉使。按察使一人,正三品。其属官有副使,正四品;佥事,正五品。俱无定员。一是专职巡察,如兵备、提学、巡海、抚民、清军、驿传、水利、屯田、招练、监军,其他政事则不过问。二是分地区巡察,称分巡道,有明一代前后共置69道。明中期,始设由按察副使、佥事专职的提学道和兵备道。提学道置于英宗正统元年(1436年),专职负责管理各府学政和考试生员,兵备道即整饬兵备或兵备副使,又叫兵宪,其职责是监督军事,并直接参与军事行动。此职设于孝宗弘治间,初设于边远地区,后中原亦多设之。

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