隋代及唐朝前期的州、县二级制

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隋代及唐朝前期的州、县二级制

2016-12-12 作者: zhangxiang 浏览: 5361 次

摘要: 隋文帝的做法无疑是一场重要的改革,从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次,来加强中央集权,避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行,那就是经过500年的变迁,州、县数目已经太多,区划已经太小。尤其是州,在隋代一统之后,总数有...

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革,从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次,来加强中央集权,避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行,那就是经过500年的变迁,州、县数目已经太多,区划已经太小。尤其是州,在隋代一统之后,总数有300多,由中央政府直接管理很不方便,时人刘炫批评说:“齐氏立州不过数十,今州三百。往者州唯置纲纪……今则不然。大小之官,悉由吏部,纤介之道,皆属考功。”(《隋书》)中央政府显然忙不过来,必须加以调整。这项任务由隋场帝来完成,大业三年(607年),大举并省州县,同时又改州为郡。并省之后全国仅存190郡,1255县,平均每郡统辖六七县。当然,这次并省也有矫枉过正之处,尤其是南方,一些不该撤销的州县也撤销了,但总的效果是好的。

隋扬帝仰慕汉代制度,除改州为郡外,为便于中央政府的控制,又模仿汉武帝的做法,置司隶刺史,分部巡察。经过改革调整以后,隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑,隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。郡县二级制施行不过十年,残暴无道的隋炀帝就被农民起义打落了皇冠。唐代开国以后,郡又被改为州。隋唐之际,群雄并起,大凡携甲归唐者,都被委以刺史之职,于是州的数目又膨胀起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区,州的设置更加密集,因为当地的首领只要表示归顺,就都成了州刺史。后来虽经唐太宗在贞观元年(627年)作了并省,到贞观十三年,依然还有358州,县则有1551个。

隋唐的二级制虽然模仿秦汉制度,但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大,唐的统治比汉深入,郡(州)的数目已无法缩减到百数左右。对于隋唐州(郡)的管理幅度而言,六七县或四五县范围均嫌太小,而对中央政府来说,管理二三百个州(郡)却是很大的问题。据说唐太宗曾把300多个州刺史的名字写在屏风上,经常检查他们的政绩,以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制,认为得一百个良二千石(指汉代的郡太守)已不容易,何况得三百个好的州刺史,因此必须在二级制政区之上再加一层监察区,对刺史加以纠察。但唐初却极力避免这样做,担心监察区有变成行政区的危险,但是形势比人强,还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展下去。监察区在唐初虽可不设,但派遣监察官员——即巡察使、巡抚使等,却是势所必行,而一旦派出监察官员,就有分区负责的必要,这样一来,即使名义上不设监察区,实际上已经具备监察区的雏形了。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的,所以称为道。

贞观元年,按山川形便分全国为十道,形式上虽然是地理区划,其中实已暗含监察区的意味。睿宗景云二年,更巡察使等为按察使,并且将原来的差遣制变为常置制。有一度还曾打算分全国为24都督区而未成,反对者认为这样做分权太重。玄宗开元二十二年(734年)在分十道为十五道的同时,在“每道置采访使检察非法,如汉刺史之职”,并让采访使兼各道要州的刺史,因此而定下正式的监察区体制。

天宝末年,采访使又兼任黜陟使,掌握着地方官吏的黜陟权。但是在采访使阶段,地方行政的基本权力仍在州和县,而不在使职。尽管有采访使越权介人中央与州之间,妨碍州与中央的直接交通,但被中央明令禁止。天宝九载三月敕云:“本置采访使,令举大纲,若大小必由一人,岂能兼理数郡?自今已后,采访使但察访善恶,举其大纲,自余郡务所有奏请,并委郡守,不须干及。”但是这道敕令的颁布,也恰好从反面说明了这样一种情况:固定的监察区中的常职监察官员有干预行政,变为行政官员的危险。正式设置监察区,一方面是唐玄宗踌躇满志的表现,开元盛世使他对形势充满信心,不去顾及监察区的变化前景;另一方面,没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难,监察官员在首都和监察地点之间来去如飞,监察效果也就要大打折扣。然而,监察区一经固定,监察官员一任常职,变为行政区,变为行政官员的可能性就是指日可待的事,只要一有催化剂就能促成这一转变。果不其然,这一催化作用就在二十年后发生了。

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