摘要: 隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过500年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小。尤其是州，在隋代一统之后，总数有...
隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。但是还有第二项改革必须进行，那就是经过500年的变迁，州、县数目已经太多，区划已经太小。尤其是州，在隋代一统之后，总数有300多，由中央政府直接管理很不方便，时人刘炫批评说:“齐氏立州不过数十，今州三百。往者州唯置纲纪……今则不然。大小之官，悉由吏部，纤介之道，皆属考功。”(《隋书》)中央政府显然忙不过来，必须加以调整。这项任务由隋场帝来完成，大业三年（607年），大举并省州县，同时又改州为郡。并省之后全国仅存190郡，1255县，平均每郡统辖六七县。当然，这次并省也有矫枉过正之处，尤其是南方，一些不该撤销的州县也撤销了，但总的效果是好的。
隋扬帝仰慕汉代制度，除改州为郡外，为便于中央政府的控制，又模仿汉武帝的做法，置司隶刺史，分部巡察。经过改革调整以后，隋代的行政区划体系应该说是比较完善的。但历史常常开人们的玩笑，隋代又蹈袭了秦代二世而亡的结局。郡县二级制施行不过十年，残暴无道的隋炀帝就被农民起义打落了皇冠。唐代开国以后，郡又被改为州。隋唐之际，群雄并起，大凡携甲归唐者，都被委以刺史之职，于是州的数目又膨胀起来。尤其在广西、湖南、四川一带的少数民族地区，州的设置更加密集，因为当地的首领只要表示归顺，就都成了州刺史。后来虽经唐太宗在贞观元年(627年)作了并省，到贞观十三年，依然还有358州，县则有1551个。
隋唐的二级制虽然模仿秦汉制度，但行政管理形势已经不可同日而语了。隋的疆域比秦大，唐的统治比汉深入，郡(州）的数目已无法缩减到百数左右。对于隋唐州（郡）的管理幅度而言，六七县或四五县范围均嫌太小，而对中央政府来说，管理二三百个州(郡)却是很大的问题。据说唐太宗曾把300多个州刺史的名字写在屏风上，经常检查他们的政绩，以决定奖惩升降。当时就有人从官职设置的角度来评论这一行政体制，认为得一百个良二千石(指汉代的郡太守）已不容易，何况得三百个好的州刺史，因此必须在二级制政区之上再加一层监察区，对刺史加以纠察。但唐初却极力避免这样做，担心监察区有变成行政区的危险，但是形势比人强，还是一步一步地朝着设置监察区的方向发展下去。监察区在唐初虽可不设，但派遣监察官员——即巡察使、巡抚使等，却是势所必行，而一旦派出监察官员，就有分区负责的必要，这样一来，即使名义上不设监察区，实际上已经具备监察区的雏形了。唐代监察官员的分区是按基本交通路线来划分的，所以称为道。
贞观元年，按山川形便分全国为十道，形式上虽然是地理区划，其中实已暗含监察区的意味。睿宗景云二年，更巡察使等为按察使，并且将原来的差遣制变为常置制。有一度还曾打算分全国为24都督区而未成，反对者认为这样做分权太重。玄宗开元二十二年(734年)在分十道为十五道的同时，在“每道置采访使检察非法，如汉刺史之职”，并让采访使兼各道要州的刺史，因此而定下正式的监察区体制。
天宝末年，采访使又兼任黜陟使，掌握着地方官吏的黜陟权。但是在采访使阶段，地方行政的基本权力仍在州和县，而不在使职。尽管有采访使越权介人中央与州之间，妨碍州与中央的直接交通，但被中央明令禁止。天宝九载三月敕云:“本置采访使，令举大纲，若大小必由一人，岂能兼理数郡？自今已后，采访使但察访善恶，举其大纲，自余郡务所有奏请，并委郡守，不须干及。”但是这道敕令的颁布，也恰好从反面说明了这样一种情况：固定的监察区中的常职监察官员有干预行政，变为行政官员的危险。正式设置监察区，一方面是唐玄宗踌躇满志的表现，开元盛世使他对形势充满信心，不去顾及监察区的变化前景;另一方面，没有固定的监察区也确实给监察工作带来许多困难，监察官员在首都和监察地点之间来去如飞，监察效果也就要大打折扣。然而，监察区一经固定，监察官员一任常职，变为行政区,变为行政官员的可能性就是指日可待的事，只要一有催化剂就能促成这一转变。果不其然，这一催化作用就在二十年后发生了。
