隋与唐朝前期之州、县组织

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隋与唐朝前期之州、县组织

2016-12-13 作者: xuzhiping 浏览: 3479 次

摘要: 北朝州郡县建置严重膨胀,至北周统一北方后三年(大象二年,580年),有州211,郡508,县1124。州郡县三级总共近2000个行政机构,地方行政组织过多,则官员冗杂,行政费用大,管辖地域小。而且对中央政府而言,州的数目太多就使得管理幅度过大,不得不在州以上再...

北朝州郡县建置严重膨胀,至北周统一北方后三年(大象二年,580年),有州211,郡508,县1124。州郡县三级总共近2000个行政机构,地方行政组织过多,则官员冗杂,行政费用大,管辖地域小。而且对中央政府而言,州的数目太多就使得管理幅度过大,不得不在州以上再加一级都督区,或行台区,或总管区,增加了层级。而对下而言,州因地域太小,已直接与老百姓接触,变为亲民之官,于是遂有以州刺史兼郡守甚至兼县令,于是郡守成寄生之官,已经可以废除而无妨。

不久,隋代周立,继承了北周数量庞大的地方行政组织这份遗产,据《隋书•百官志》,隋初州郡县俱分九等,州置刺史、长史、司马、录事参军事,功曹,户、兵等曹参军事等员,上上州合323人,依次递减,至下下州犹有167人;首都所在之雍州地位特别,置牧,属官有别驾、赞务、州都、都正、主簿、录事等员,合共524人之多。郡置太守、丞、尉,正、光初功曹、光初主簿等员,上上郡合146人,减至下下郡为77人;京兆郡特殊,置尹,官吏合共244人。县置令,丞、尉、正、光初功曹、光初主簿等员,上上县官吏合99人,减至下下县为49人。大兴、长安两县特别,各有官吏147人。州郡县三级政府数目若以大象二年计,且皆以下下等为准,则隋初之各州当共有官吏35237人,郡当有39116人,县当有55076人,三级政府共有官吏129429人。这还是一个最低的估计数,若三级政府皆以中中等计,则应有24万名官员之多。隋初州郡县冗员如此之多,在行政管理上实在是一个很大的负担。不但行政费用巨大,而且到何处去寻求这么多称职的人来任职?所以文帝开皇三年(583年)初,河南道行台、兵部尚书杨尚希上奏说:“当今郡县,倍多于古,或地无百里,数县并置;或户不满千,二郡分领。具僚以众,资费日多,吏卒又倍,租调岁减,清干良才,百分无一,动须数万,如何可觅?所谓民少官多,十羊九牧。”建议并省部分州郡县,使“国家则不亏粟帛,选举则易得贤才”(《隋书•杨尚希传》)。同年十一月,文帝“遂废五百余郡,而以州治人,名则因循,职事同于郡守,无复刺举之任”(《通典•州郡典》)。这是说,将州刺史的责任从监察改为行政,B卩“以州统县,使刺史之名存而职废”。其实刺史在魏晋南北朝时已是行政长官,但因其下统有郡县二级,不直接亲民,故从一般心理上仍觉得其为监察之官。后来隋场帝又改州为郡,就是为了使其名实相副。

隋文帝的改革只是罢天下诸郡,以州统县,于州县两级行政组织并无大改变,亦无并省,故州县的数目仍不在少,以是在州之上曾先后有行台尚书省或总管府节制或统领诸州。不过仅省去郡一级机构,至少也已省去冗官1/4以上。平陈统一全国以后,同样将南方郡级政区也省去。直到炀帝大业三年(607年),才并省大量州县,并易州为郡,同时又对地方官员的设置进行一些改革,即每郡置太守,罢长史、司马,于太守下置赞务。不久又在太守之下、赞务之上加置通守一人,通守牵制太守,有似后世宋之通判。赞务后改郡丞,郡丞属勾检系统职官,掌一郡财政审计大权,分割太守权力。诸郡于年终由太守或上佐进京述职,称为朝集使。又南北朝时兵民不分,刺史治民且兼领兵事,从隋代开始,地方实行军民分离之制,“别置都尉以领兵,兵不属郡”(《通典•职官典》)。同时只分郡太守为三等,“上郡从三品,中郡正四品,下郡从四品”,比原州刺史降一级(《文献通考•国用考》)。

大业五年时有郡190,虽比文帝时的州数大大减少,但由中央政府直接管理仍然不便,于是又派司隶台官员或别使任诸郡之监察工作。但隋代的监察工作详情因文献不足至今仍不大清楚。唐初又改郡为州,以州为统县政区,但在玄宗天宝元年至乾元元年的16年间,州曾一度改郡。州之佐吏有别驾、长史、司马以及录事参军和司功、司仓、司户、司兵、司法、司士等六曹参军事(中、下州六曹不全置)。别驾、长史、司马,称为上佐,在刺史缺员或刺史为亲王兼领时.上佐可代理州事。但在一般情况下,上佐并无具体职责,与专职的参军不同,而又因其品高俸厚,故多用以安置宗室或闲散官员。诸曹参军则分掌州府军政财法等具体事务,称为判司。录事参军则统辖诸曹判司,处于总领督察地位,实权仅在刺史之下。

与州同级的统县政区有府。唐的首都与陪都所在州——雍州、洛州与并州,在玄宗开元元年分别改为京兆府、河南府与太原府,长官称牧,由亲王挂名遥领,实际上主持府政的是尹,即上都京兆尹、东都河南尹、北都太原尹。唐后期,皇帝驻跸过,或预备作陪都之州,也一律改府,故增设了凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德等府。但这些府只置尹,并无挂名的牧。府尹之下,有少尹,其他官员设置与州略同,只是规格稍高而已。

与州、府相当的地方政府组织还有都督府和都护府。都督本是魏晋时刺史之加官,后来都督区演变成为准一级政区,都督遂成为刺史以上的一级准地方官。北朝都督府于北周时改为总管府,隋统一天下后将总管府推行于全国,废去南朝原有的都督府制,隋场帝为加强中央集权,又废除总管府制。唐兴,复总管府制,武德七年,又改都督府,在“缘边镇守及襟带之地”,设置都督一职“以统军戎”。

贞观十三年(639年)凡置都督府41,分统天下诸州,唯近畿九州不属都督府。虽然都督府名义上分统诸州,但实际上都督并不能干涉除驻在州以外他州之行政事务。景云二年(711年)曾使都督兼纠察州县之任,全国仅分24都督辖区,但这样一来,地方分权显然太重,因而反对者甚众,实行逾月即罢。唐初规定管十州以上为大都督府,不满十州者称都督府。此时之都督尚有军事上的意义,但与前朝相比,已经稍弱,自然不成为州以上的一级政府。但都督一职,位仍在刺史之上,而在首都及陪都三牧之下。唐代承平日久,都督的军事作用日渐降低,变成与刺史同一性质的亲民的地方官。故在《唐六典》中,将都督与州牧、刺史放在一起,述其职责云:“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肃邦畿,考核官吏,宣布德化,抚和齐人,劝课农桑,敦谕五教。每岁一巡属县,观风俗,问百姓,录囚徒,恤鳏寡,阅丁口,务知百姓之疾苦。”可见都督与刺史并无二致。景云开元之际,边疆地带又新设军事防御性质的节度使,都督之武职成分更加减少。正因为如此,故玄宗开元时更定都督分等标准,以户2万户以上为中都督府,不满2万户为下都督府(《唐会要•都督府》),与按户口分州为上中下等没有区别。

都督府的职官设置大致与州、府相同。其中除大都督府一般以亲王遥领,长史实主其事外,一般都督皆兼管所治州刺史。安史之乱以后,除节度使外又有团练、防御等使出现,都督府遂悄然消失,虽然在名义上始终未曾明令废除。都督之职称则仍然保留,有时用作追赠大臣的官称。同时安史之乱以后,道与方镇结合成为州以上一级政区,而诸大都督府之长史往往担任当道节度观察使本官,故长史一名也保留了下来。

都护府自西汉以来已有,是为了以军事形式监护少数民族而设置。其主要职责是“掌抚慰诸蕃,辑宁外寇,觇候奸谲,征讨携贰”。但到唐代,也部分地演变为与州相当的地方一级政府。如单于大都护府、安北大都护府皆下辖县,与州无异。而北庭大都护府与安南中都护府本分别由庭州与交州所改,自然也辖县与州同列,只有安西大’都护府与安东上都护府是纯粹的军事监护组织。都护府是直接辖县等同于州,而都督府是兼驻在州之刺史,以州领县,二者有别。都护府名义上分大都护府与上都护府两等,但实际上又有安南中都护府。大都护一般由亲王遥领,其属下又有副大都护1人,副都护2人,长史1人等;上都护府则置都护一人,余同前。中都护府情况不明。

都护和边州之都督又有监护领辖羁縻府州之职责(详见第十二章所叙,此处不赘)。州、府及都护府以下置县。唐代已不分大小县,县的长官一律称令。佐吏有丞、尉、主簿等。丞为令之副贰,尉分判众务、催征租赋,主簿掌文书簿计。另外名义上还应设有司功佐、司仓佐、司户佐、司兵佐、司法佐、司士佐之类佐吏,以与州府诸曹相对应,但实际上往往不设。

唐代州的数目很多,据《旧唐书•地理志》,在贞观十三年时有州358,这样多的统县政区由中央直接管理,显然颇有难度。但唐太宗宁愿宵衣旰食,也不肯在州以上设置高层政区,不但不设高层政区,连监察区也不设,只是定期或不定期地派遣巡察、按察、安抚等使,分道监察地方官的得失。分道巡察的做法从唐建国伊始便已实行。唐高祖武德元年(618年)十月,遣淮安王李神通为山东道安抚大使(《通鉴》武德元年十月庚辰条),是为唐代以中央官员巡行地方之滥觞。贞观八年(634年),太宗发十六道黜陟大使分巡天下;二十年正月,又遣孙伏伽等22人,以六条巡察四方(《唐会要》卷七七、七八)。这些都是不定期的监察行动。嗣后遣使巡察天下之举渐趋频繁,而且有定期派遣的趋向,如武周天授二年(691年)发十道存抚使分巡天下。中宗神龙二年(706年),发十道巡察使,两年一替,以廉按州部;景龙三年(709年)置十道巡察使分察天下;睿宗景云元年(710年)、二年,玄宗先天、开元年间,亦多次遣使巡察天下但直到玄宗开元中期,一切监察使职均系临时差遣。这种临时办法随着监察使节派遣次数的增加,显得越来越不适应。监察官员无固定治所,必须在京师与监察地之间频繁往还;又非固定官职,难以做到克尽厥职,同时监察地域范围也不固定,使监察对象经常发生变化,这几个因素都显然要影响监察效果。

于是唐玄宗着手实行改革,开元二十年(732年)始置十道采访处置使,检察非法,有如西汉13部刺史之职,成为定制。第二年又分十道为十五道。至开元二十二年二月十九日,诏发十道采访处置使(实则十五道,但沿用十道惯称),正式开始监察工作;三月二十三日,诏准诸道采访处置使置印。这样一来,终于使监察使成为固定官职,监察区正式形成。有一利即有一弊,监察区的形成与监察官员的固定化对于监察工作自然有利,但却又隐藏着监察区变成高层政区与监察官员变成封疆大吏的危险。

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