唐朝后期及宋辽金的道、州、县三级制

唐朝后期及宋辽金的道、州、县三级制


发布日期: 2016-10-24 更新日期: 2016-12-09 编辑:xuzhiping 浏览次数: 8751

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摘要: “渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年,安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦,新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。 先是唐玄宗为了边防的需要,在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇,亦称藩镇)。本来唐代实行军民分治的措施,节度使只管军事防御,式遏四夷之事,不...

“渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年,安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦,新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。

先是唐玄宗为了边防的需要,在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇,亦称藩镇)。本来唐代实行军民分治的措施,节度使只管军事防御,式遏四夷之事,不与民政,不大会发生军人干政的可能,只是后来身兼范阳、平卢两节度使的安禄山大受唐玄宗宠信,使之兼任河北道采访使,开了集军政、民政大权于一身,合方镇与道为一体的先例,麻烦才接踵而至。安禄山正是凭藉这个有利背景而发动了武装叛乱。

为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱,唐朝政府不得不采取战时紧急措施,在全国普遍设置方镇,任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间,全国已设置40多个方镇。原本方镇只设在边地,范围小,地位在道以下,亦即形成道一方镇一州的体制,与之相应的职官层次是采访使一节度使一刺史。安禄山叛乱发生之后,采访使统辖藩镇的权力已经丧失,采访使的存在变成是叠床架屋,因此唐肃宗乾元元年(758年)改采访使为观察使,并以观察使兼任节度使(在东南战乱未及,各道则兼团练使、防御使等)。唐朝后期,经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使,这样,观察使的监察范围——道与节度使的军管区域——方镇也就合二为一,州县二级制以上新的一级政区道(方镇)就渐渐成形了。

观察使本来的职务是对州县进行监察乃至监督,对刺史以下的州县官的考课予以查定,这与采访使原来的职责是一样的。但是观察使比采访-使的地位更加确固,因为平均只管辖五六州,所以对管下的州县的统辖力相对加强,从而引起地方政治的变化。而当兼任观察使的藩镇出现后,变化就更大了。藩镇在军事方面指挥州县,发挥强制的统制力,并在其管下的州县设镇,任命部下的将校为镇将,以给州县官施加压力。这样一来,观察使对于州县行政的统辖力自然增大了,于是就有“县畏州,州畏(观察)使”的话出现,其结果是观察使越轨干政的情况不少。

从主观愿望上来讲,中央并不想让观察使成为地方行政官员,因此三令五申、百般制止其干涉州县行政事务的越权行为。但是藩镇势力已经养成,无法根除。而且由于安史之乱以后,官吏纪纲松弛,尤其在财政方面,腐败现象严重,又需要观察使对州县予以监督按举,因而对观察使的职权不但无法加以抑制,而且有所助长,以致慢慢变成一级行政长官,与刺史相提并论,所谓“观察、刺史之任,为切”是也(《唐会要》卷五三杂录元和二年三月条),而不单是原来意义上的监察官了。

观察使向行政官员的转化,使州的地位自然下降,与中央的联系削弱。作为这一现象的主要表征是朝集使的废止。朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节,其工作是报告考课,贡士贡物,参列 正月的朝仪,代表刺史向皇帝述职。安史之乱后,朝集使制度于乾元元年六月废止,二十余年内未尝召集。直到德宗建中元年才又恢复此制,表明中央仍想回到州县两级制去。但是此时形势已经大变,尽管中央权力有所加强,但远非昔日盛唐可比,晋京的朝集使只有173州,翌年不得不再次废止朝集使的召集。贞元年间以后就不见有关于朝集使的任何记载了,但是中央依然希望能与州一级政权直接交通及而在实际上,也存在由州直达中央的许多记载这种直达自然要受到观察使的阻挠,“今县宰之权受制于州牧,州牧之政取则于使司,迭相拘持,不敢专达,虽有政术,何由施行”为了专达,有时甚至要冒风险。如衡州刺史曹王皋有治行,湖南观察使辛京杲疾之,陷以法,贬潮州刺史(《资治通鉴》大历十四年八月条)。

由于观察节度使已然成为州刺史以上的一级地方官,所以道(方镇)在实际上已成为一级政区,虽然名义上仍是监察区;州向中央的直达权已渐次丧失,尽管名义上仍直属中央(只有河北三镇才公然断绝这一联系)。这是唐后期道(方镇)一州一县三级制与汉末魏晋南北朝彻底的三级制稍有不同的地方。唐代后期的方镇数目大约在四五十之间波动,每镇辖三四州至十来州不等,每州则统四五县之谱。

方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力,尤其是河朔地区的方镇通过平叛战争取得很大权力,造成割据形势:主帅(节度使)职务可以世袭或由将士拥戴,财赋不交国库,户口不上版籍,俨然与朝廷分土而治,有如古代诸侯,所以时人又称方镇为藩镇。

唐代最终亡于藩镇割据,而且还祸延五代十国,造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训,无疑给宋代的统治者上了深刻的一课,使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始,立即收节度使所领诸州以归中央,实际上一时间又成了州县二级制,似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。但是汉唐两代的经验又已表明,在一个幅员广袤的国家中,要施行纯粹的二级制是有很大困难的。尤其是在统县一级政区(汉的郡、唐的州)数目很大的情况下,不在二级制之上设置监察区是不可能的事。但是设置监察区的后果,又必然是走向三级制政区,从而引起中央集权制的削弱,最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈,正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。

在解决这个问题时,宋代的统治者是很花了一番心血的。第一步是对节度使“收其支郡,夺其兵权,制其钱粮”。支郡就是方镇所属各州,借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去行政权、兵权和财权后,变成一个虚衔。而后,政府另派中央官员——而且是文臣——作为知州,直接管理各州政务,但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事,意思是暂时代管该州军事、行政事务,其实这是固定官职,只不过名称上耍了花招而已,后来罢去刺史,就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理,派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。知州和知县的设置是将唐朝后期已现端悦的官、职、差遣分开的制度,贯彻于地方行政组织之中。同时为了限制知州的权力,还设置通判作其副手,以作牵制。另外,又派员外出监收税务,以保证地方扣除支度给用外,其余钱谷悉送中央。这种种措施都是为了进一步加强中央集权制。

宋初在方镇取消之后,有一段时间,没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来,宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发,将这一临时差使变成固定官职,以之经度和转输地方财赋。既要转输,必须与交通路线有关,因此“又节次以天下土地形势,俾之分路而治”。于是在州以上又出现了路一级的新型行政区划。

在转运使之后,负责监察、司法之职的提点刑狱使,负责治安边防的安抚使,负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。提点刑狱公事原为转运使属官,提举常平亦原属转运使司,之所以独立出来,无非是为了分割转运使的事权,不让其专制一方。除安抚使外,这些官员的衙门通称诸监司,分称则为漕、宪、帅、仓诸司。在这里,“监”是指以诸使兼理“监察”州县之职的意思。知州申转运使文书一般按下级呈报上级的公文体例。这些监司的行政管辖地域都称为路,但各监司的路并不尽一致,从转运使司看来为一路的,在提点刑狱司却是两路,而在安抚使司又可以是四路,甚至六路。例如西北地区以转运使言先仅设陕西一路(后分为两路),而以提点刑狱使而言,则分设永兴军路与秦凤路两路,若以安抚使而言又分成永兴军路、鄘延路与环庆路以及秦凤路、泾原路与河熙路,共六路。此外,即使有两司的路一致,治所(行政中心)有时也不在一地。例如荆湖南路,以转运使而言治所为长沙,而以提点刑狱使言则治衡阳。这是精心安排的。宋仁宗曾经对其辅臣说:“诸路转运提点刑狱廨宇同在一州,非所以分部按举也,宜析处别州。”(《舆地纪胜》卷五五)荆湖南路的提点刑狱使治衡阳而不与转运使同治长沙,就是根据这一指导思想而来的。

因此宋代地方行政制度的特点是:第一,不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长,而是把这一级的事权分属于不同的部门——诸监司;第二,不在州以上设置高级的单一行政区划,而是尽量使诸监司分路不一致,形成一套复式路制:这两个特点表明宋代路的建置是先设官分职,然后再体国经野,恰与历来的传统相反;第三,各州依然保留向中央政府的直接奏事权,这部分是由于职官制度中的差遣制所造成,因为知州的寄禄官要比转运使高C11这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区,中央与路州县三级成为如下关系:这样的关系从权力的分配来讲,可以称之为二级半或虚三级制。因为在某种程度上,州是可以各自为政而不必事事经过诸监司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就从区划的观点看来,路在宋初也尚未完全成形,所以在宋真宗咸平四年以前,地方所上的舆地图都是一州一图,并无一路之全图。但是随着形势的发展,路却渐渐成为州以上实际存在的一级区划,例如宋神宗时,司马光曾提议均额之分路取士的办法,说明路已具备一级行政区划的职能,因此如果单纯从行政区划体系看,还是可以算作三级制。宋初还有以县直属中央的特例,如铅山县(江西今县)因为有矿山开采之利,就不但不属信州,也不属江南路,而直属中央政府。但这是罕见的例子,而且中期以后铅山也改属信州了。

宋代对地方行政制度所作的重大变革,一方面使地方各级组织互相牵制,尤其路一级组织事权分散,区划交叉,中心分离,没有单一的权力机构、单一的权力圈和单一的权力中心,也就失去了割据一方的地理基础。另一方面,宋代行政区划又是中央官员的分治区域,而不是地方官员的施政区域。路、州、县的官员由中央朝官担任,就削弱了地方分权的人事基础。

由于以上的双重原因,地方分权因而大大削弱,而中央集权则高度强化。宋代是中国历史上皇帝绝对专制、中央绝对集权的开端,“一兵之籍,一财之源,一地之守,皆人主自为之也”。这种做法,称为强干弱枝,或者内重外轻。地方既无适当之分权,就使对外的边防和对内的治安能力大大减弱。西北虽有众多安抚司路,但只管兵而不管民,只理军政而不理财政,抗御外侮能力极差,对内镇压农民起义的能力也受影响。所以终宋一代,内忧外患不止。

但就专制皇权而言,在权衡利弊之后,愿意接受的还是这种内重外轻的局面,这是皇权永固的保障。尽管当的是弟皇帝、侄皇帝,甚至儿皇帝,都可以忍受得了;无能御侮,可以纳币,可以献土;无力镇压,可以羁縻,可以招安,总之可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻,则引起分裂割据,江山易手,什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评宋代州县官员权力过小,路级官员权力分散的弊端的,但这些意见都不能得到采纳,原因就在于此。

然而长期积弱的结果,封建王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据,却要亡于外敌人侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后维持了一百多年,仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中度过一个半世纪,又亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权,亦即南宋学者陈亮所言之“郡县空虚,而本末俱弱”,故民族英雄文天祥感叹道:“宋惩五季之乱,削藩镇,建郡邑,一时虽足以矫尾大之弊,然国亦以浸弱。故敌至一州,则破一州;至一县,则破一县。”(《宋史•文天祥传》)即连理学家朱熹也批评说:“本朝惩五代藩镇之弊,遂尽夺藩镇之权,兵也收了,财也收了,赏罚刑政一切收了,州郡遂日就困弱。靖康之祸,虏骑所过,莫不溃散。”(《朱子语类•本朝二•法制》)辽金制度,前者仿唐,分五道,下辖府州县;后者师宋,设二十余路亦下统府州县。辽与北宋俱亡于金,而金与南宋又都为元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下,亡金朝,平西夏,并西辽,取大理,灭南宋,造就了一个空前广袤的大帝国,其行政区划体制于是混合并用了不同政权的各种制度,形成一套复杂、紊乱的多级制体系,揭开了政区层级变迁的第三个循环。

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