摘要: “渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年，安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦，新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。 先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇，亦称藩镇)。本来唐代实行军民分治的措施，节度使只管军事防御，式遏四夷之事，不...
“渔阳鼙鼓动地来”。天宝末年，安禄山的叛乱搅散了唐玄宗的太平清梦，新的三级制行政区划就在金戈铁马的撞击声中冒头了。
先是唐玄宗为了边防的需要，在边境地带设置了10个节度使辖区(即方镇，亦称藩镇)。本来唐代实行军民分治的措施，节度使只管军事防御，式遏四夷之事，不与民政，不大会发生军人干政的可能，只是后来身兼范阳、平卢两节度使的安禄山大受唐玄宗宠信，使之兼任河北道采访使，开了集军政、民政大权于一身，合方镇与道为一体的先例，麻烦才接踵而至。安禄山正是凭藉这个有利背景而发动了武装叛乱。
为了扑灭安禄山及其后继者史思明的叛乱，唐朝政府不得不采取战时紧急措施，在全国普遍设置方镇,任命一大批上马管军下马管民的节度使。叛乱爆发后的一二年间，全国已设置40多个方镇。原本方镇只设在边地，范围小，地位在道以下，亦即形成道一方镇一州的体制，与之相应的职官层次是采访使一节度使一刺史。安禄山叛乱发生之后，采访使统辖藩镇的权力已经丧失，采访使的存在变成是叠床架屋，因此唐肃宗乾元元年(758年)改采访使为观察使,并以观察使兼任节度使(在东南战乱未及，各道则兼团练使、防御使等）。唐朝后期,经常合两使之名称之为观察节度使或节度观察使，这样，观察使的监察范围——道与节度使的军管区域——方镇也就合二为一，州县二级制以上新的一级政区道(方镇)就渐渐成形了。
观察使本来的职务是对州县进行监察乃至监督，对刺史以下的州县官的考课予以查定，这与采访使原来的职责是一样的。但是观察使比采访-使的地位更加确固，因为平均只管辖五六州，所以对管下的州县的统辖力相对加强，从而引起地方政治的变化。而当兼任观察使的藩镇出现后，变化就更大了。藩镇在军事方面指挥州县，发挥强制的统制力，并在其管下的州县设镇，任命部下的将校为镇将，以给州县官施加压力。这样一来，观察使对于州县行政的统辖力自然增大了，于是就有“县畏州，州畏（观察)使”的话出现，其结果是观察使越轨干政的情况不少。
从主观愿望上来讲，中央并不想让观察使成为地方行政官员，因此三令五申、百般制止其干涉州县行政事务的越权行为。但是藩镇势力已经养成，无法根除。而且由于安史之乱以后，官吏纪纲松弛，尤其在财政方面,腐败现象严重，又需要观察使对州县予以监督按举，因而对观察使的职权不但无法加以抑制，而且有所助长，以致慢慢变成一级行政长官，与刺史相提并论，所谓“观察、刺史之任，为切”是也(《唐会要》卷五三杂录元和二年三月条），而不单是原来意义上的监察官了。
观察使向行政官员的转化，使州的地位自然下降，与中央的联系削弱。作为这一现象的主要表征是朝集使的废止。朝集使本来是各州每年定规向中央派遣的使节，其工作是报告考课，贡士贡物，参列 正月的朝仪,代表刺史向皇帝述职。安史之乱后，朝集使制度于乾元元年六月废止，二十余年内未尝召集。直到德宗建中元年才又恢复此制，表明中央仍想回到州县两级制去。但是此时形势已经大变，尽管中央权力有所加强，但远非昔日盛唐可比，晋京的朝集使只有173州,翌年不得不再次废止朝集使的召集。贞元年间以后就不见有关于朝集使的任何记载了，但是中央依然希望能与州一级政权直接交通及而在实际上，也存在由州直达中央的许多记载这种直达自然要受到观察使的阻挠，“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持，不敢专达，虽有政术，何由施行”为了专达，有时甚至要冒风险。如衡州刺史曹王皋有治行，湖南观察使辛京杲疾之,陷以法，贬潮州刺史(《资治通鉴》大历十四年八月条)。
由于观察节度使已然成为州刺史以上的一级地方官，所以道(方镇)在实际上已成为一级政区，虽然名义上仍是监察区；州向中央的直达权已渐次丧失，尽管名义上仍直属中央(只有河北三镇才公然断绝这一联系）。这是唐后期道(方镇)一州一县三级制与汉末魏晋南北朝彻底的三级制稍有不同的地方。唐代后期的方镇数目大约在四五十之间波动，每镇辖三四州至十来州不等，每州则统四五县之谱。
方镇的存在严重地削弱了中央政府的权力，尤其是河朔地区的方镇通过平叛战争取得很大权力，造成割据形势:主帅(节度使)职务可以世袭或由将士拥戴，财赋不交国库，户口不上版籍，俨然与朝廷分土而治，有如古代诸侯，所以时人又称方镇为藩镇。
唐代最终亡于藩镇割据，而且还祸延五代十国，造成中国历史上第二个长期分裂的局面。这一历史教训，无疑给宋代的统治者上了深刻的一课，使他们更加觉得三级制是绝对采用不得的。所以宋朝开国伊始，立即收节度使所领诸州以归中央，实际上一时间又成了州县二级制，似乎第三个以二级制为开端的新循环又要出现。但是汉唐两代的经验又已表明，在一个幅员广袤的国家中，要施行纯粹的二级制是有很大困难的。尤其是在统县一级政区(汉的郡、唐的州）数目很大的情况下，不在二级制之上设置监察区是不可能的事。但是设置监察区的后果，又必然是走向三级制政区，从而引起中央集权制的削弱，最终造成混乱分裂的局面。如何突破二级制到三级制循环不已的这个怪圈，正是宋王朝成立以后所遇到的首要问题之一。
在解决这个问题时，宋代的统治者是很花了一番心血的。第一步是对节度使“收其支郡，夺其兵权，制其钱粮”。支郡就是方镇所属各州，借用汉初王国属郡的称呼。节度使失去行政权、兵权和财权后，变成一个虚衔。而后，政府另派中央官员——而且是文臣——作为知州，直接管理各州政务，但原来的州刺史依然保留。知州的全称是权知军州事，意思是暂时代管该州军事、行政事务，其实这是固定官职，只不过名称上耍了花招而已，后来罢去刺史，就把“权”字省掉了。县级政区的官员也照此办理，派遣中央官员担任知县以代替原来的县令。知州和知县的设置是将唐朝后期已现端悦的官、职、差遣分开的制度，贯彻于地方行政组织之中。同时为了限制知州的权力，还设置通判作其副手，以作牵制。另外，又派员外出监收税务，以保证地方扣除支度给用外，其余钱谷悉送中央。这种种措施都是为了进一步加强中央集权制。
宋初在方镇取消之后，有一段时间，没有新的行政区划来代替。州级政区成为中央直辖单位。后来，宋代统治者从唐代转运使的设置得到启发，将这一临时差使变成固定官职，以之经度和转输地方财赋。既要转输，必须与交通路线有关，因此“又节次以天下土地形势，俾之分路而治”。于是在州以上又出现了路一级的新型行政区划。
在转运使之后，负责监察、司法之职的提点刑狱使，负责治安边防的安抚使，负责储备粮食平抑物价的提举常平使等官员也相应设置。提点刑狱公事原为转运使属官，提举常平亦原属转运使司，之所以独立出来，无非是为了分割转运使的事权，不让其专制一方。除安抚使外，这些官员的衙门通称诸监司，分称则为漕、宪、帅、仓诸司。在这里，“监”是指以诸使兼理“监察”州县之职的意思。知州申转运使文书一般按下级呈报上级的公文体例。这些监司的行政管辖地域都称为路，但各监司的路并不尽一致，从转运使司看来为一路的，在提点刑狱司却是两路，而在安抚使司又可以是四路，甚至六路。例如西北地区以转运使言先仅设陕西一路(后分为两路），而以提点刑狱使而言，则分设永兴军路与秦凤路两路，若以安抚使而言又分成永兴军路、鄘延路与环庆路以及秦凤路、泾原路与河熙路，共六路。此外,即使有两司的路一致，治所(行政中心)有时也不在一地。例如荆湖南路，以转运使而言治所为长沙，而以提点刑狱使言则治衡阳。这是精心安排的。宋仁宗曾经对其辅臣说:“诸路转运提点刑狱廨宇同在一州，非所以分部按举也，宜析处别州。”(《舆地纪胜》卷五五)荆湖南路的提点刑狱使治衡阳而不与转运使同治长沙，就是根据这一指导思想而来的。
因此宋代地方行政制度的特点是:第一，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，而是把这一级的事权分属于不同的部门——诸监司；第二，不在州以上设置高级的单一行政区划，而是尽量使诸监司分路不一致，形成一套复式路制:这两个特点表明宋代路的建置是先设官分职，然后再体国经野，恰与历来的传统相反;第三，各州依然保留向中央政府的直接奏事权，这部分是由于职官制度中的差遣制所造成，因为知州的寄禄官要比转运使高C11这三个特点的存在使路不成为严格意义上的最高一级行政区，中央与路州县三级成为如下关系：这样的关系从权力的分配来讲，可以称之为二级半或虚三级制。因为在某种程度上，州是可以各自为政而不必事事经过诸监司的。尤其是在北宋前期更是如此。甚至于就从区划的观点看来，路在宋初也尚未完全成形，所以在宋真宗咸平四年以前，地方所上的舆地图都是一州一图，并无一路之全图。但是随着形势的发展,路却渐渐成为州以上实际存在的一级区划，例如宋神宗时，司马光曾提议均额之分路取士的办法，说明路已具备一级行政区划的职能，因此如果单纯从行政区划体系看，还是可以算作三级制。宋初还有以县直属中央的特例，如铅山县(江西今县）因为有矿山开采之利，就不但不属信州，也不属江南路，而直属中央政府。但这是罕见的例子，而且中期以后铅山也改属信州了。
宋代对地方行政制度所作的重大变革，一方面使地方各级组织互相牵制，尤其路一级组织事权分散，区划交叉，中心分离，没有单一的权力机构、单一的权力圈和单一的权力中心,也就失去了割据一方的地理基础。另一方面，宋代行政区划又是中央官员的分治区域，而不是地方官员的施政区域。路、州、县的官员由中央朝官担任，就削弱了地方分权的人事基础。
由于以上的双重原因，地方分权因而大大削弱，而中央集权则高度强化。宋代是中国历史上皇帝绝对专制、中央绝对集权的开端，“一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也”。这种做法，称为强干弱枝，或者内重外轻。地方既无适当之分权,就使对外的边防和对内的治安能力大大减弱。西北虽有众多安抚司路，但只管兵而不管民，只理军政而不理财政，抗御外侮能力极差，对内镇压农民起义的能力也受影响。所以终宋一代，内忧外患不止。
但就专制皇权而言，在权衡利弊之后，愿意接受的还是这种内重外轻的局面，这是皇权永固的保障。尽管当的是弟皇帝、侄皇帝，甚至儿皇帝，都可以忍受得了；无能御侮，可以纳币，可以献土;无力镇压，可以羁縻，可以招安，总之可以维持一姓天下和万年天子的局面。而一旦形势变为外重内轻，则引起分裂割据，江山易手，什么皇帝也当不成了。当时人颇有批评宋代州县官员权力过小，路级官员权力分散的弊端的，但这些意见都不能得到采纳，原因就在于此。
然而长期积弱的结果，封建王朝虽不亡于农民起义和藩镇割据，却要亡于外敌人侵。北宋江山在屈辱的城下之盟后维持了一百多年，仍不免亡于金人之手。余下半壁江山在风雨飘摇之中度过一个半世纪，又亡于蒙古铁骑。这一亡再亡的根本原因之一就是地方无权，亦即南宋学者陈亮所言之“郡县空虚，而本末俱弱”，故民族英雄文天祥感叹道:“宋惩五季之乱，削藩镇，建郡邑，一时虽足以矫尾大之弊，然国亦以浸弱。故敌至一州，则破一州；至一县，则破一县。”(《宋史•文天祥传》)即连理学家朱熹也批评说:“本朝惩五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之祸，虏骑所过，莫不溃散。”(《朱子语类•本朝二•法制》）辽金制度，前者仿唐，分五道，下辖府州县;后者师宋，设二十余路亦下统府州县。辽与北宋俱亡于金，而金与南宋又都为元所灭。蒙古铁骑自千里大漠南下，亡金朝，平西夏，并西辽，取大理，灭南宋，造就了一个空前广袤的大帝国，其行政区划体制于是混合并用了不同政权的各种制度，形成一套复杂、紊乱的多级制体系，揭开了政区层级变迁的第三个循环。
