唐朝后期之道、州、县组织

唐朝后期之道、州、县组织


发布日期: 2016-10-24 更新日期: 2016-12-14 编辑:xuzhiping 浏览次数: 6290

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摘要: 唐后期的州县制与唐前期没有什么大差别,发生大变化的是在州以上增加了道——方镇一级新型的行政组织。这一级组织的产生,是由节度使的出现而引起的。 节度使由大总管或大都督充任。唐初戍守边疆的军队,其建制大者为军,小者为守捉、城、镇,在其上总之者则称道。军、守捉、城、...

唐后期的州县制与唐前期没有什么大差别,发生大变化的是在州以上增加了道——方镇一级新型的行政组织。这一级组织的产生,是由节度使的出现而引起的。

节度使由大总管或大都督充任。唐初戍守边疆的军队,其建制大者为军,小者为守捉、城、镇,在其上总之者则称道。军、守捉、城、镇皆有使,而道有大将一人,称为大总管,后改大都督。至太宗朝,行军征讨者称大总管,在本道者称大都督。中央政府根据需要,对大总管或大都督加“使持节”衔,则为节度使。即《唐会要》卷七八所言:永徽以后除都督带使持节,即是节度使,不带节者不是节度使。所以节度使之差遣始于永徽间。此时之节度使为临时差遣,事毕即罢。至景云二年(711年),贺拔延嗣除凉州都督,充河西节度使后,节度使变成固定职务,有固定辖区与治所。其所领之兵与所管之辖区就称为方镇,如河西节度使就称凉州镇。《唐会要》以景云二年始有节度使之号,微误,应云从此年开始而成固定职务。而据《新唐书•方镇表》,河西节度使置于景云元年,与《唐会要》稍不同。又《资治通鉴》卷二一〇以为节度之名是景云元年自幽州镇薛讷始,其实也应看成是自薛讷起而节度使固定化。《资治通鉴》系薛讷为幽州镇在景云元年十月,而系贺拔延嗣为凉州镇在同年十二月,是薛略早于贺拔。

节度使之设置在开元间逐渐增加,至二十一年,东北西南四方边疆共设十节度,即《唐语林》所说:“明皇天宝元年,置十节度经略使以备边,曰安西、曰北庭、曰河西,以备西边;曰朔方、曰河东、曰范阳,以备北边;曰平卢,以备东边;曰陇右、曰剑南,以备西边;曰岭南五府经略,以备南边。”十节度之设使军权由内重外轻一变而为内轻外重。唐初实行府兵制,共设军府657个,而关内一道即有军府288,约占总数之44%。更进一步,在关内道中的京兆府就有军府131个,占总数之20%。此外,接近关中之河东道有军府164,河南道有74,三道共占军府总数80%,睿宗景云间因边境多事,不得不将节度使职固定化•以加强边防力量。唐玄宗则因开元盛世而踌躇满志,在巩固边防之外.遂有“吞并四夷”之思,于是广设节度,布兵边疆,准备开土拓境。各节度所领之兵少者二三万人,多者八九万人,总计近50万人。军事上的外重内轻之势因而形成。

但节度使初置时只管军事指挥,不管钱粮,更与民政无涉,出现割据的危险性尚不大。如据《资治通鉴》所载:“景云元年十二月,置河西节度、支度、营田等使,领凉、甘、肃、伊、瓜、沙、西七州,治凉州。”其中支度、营田即分管军资粮仗与军队屯田之事,与节度使同时并立。而节度使防区内各州之民政事务仍由刺史掌管,并接受中央派出的采访使之监察,与节度使无关。这样一来,使得军队内部权力互相制衡,又使军队与地方分别治理,节度使军权虽大亦不能专擅一方。但开元后期,权力制衡之机制逐渐受到破坏。节度使开始兼任支度、营田使,进而兼任采访使,遂集军、民、财政于一身。如张守珪就于开元二十一年(733年)转幽州长史,兼御史中丞、营州都督、河北副大使,不久又加河北道采访处置使。正好是从这一年起,全国被分为十五道,采访使由流动监察变成以道为固定监察区的监察官,对所监察之州县于是拥有更大的制约力,若再加处置使,则更具有便宜从事之专权。节度使既兼上述诸使,则专擅一方的危险已经出现。但唐玄宗对此不但不加警惕,反而变本加厉,不但让节度使兼职于财政、屯田、监察方面的使职,而且让一人兼数方镇之节度使,等于授人以叛乱之资。开元二十八年,以安禄山持节充平卢节度使、支度、营田、陆运、押两番、渤海、黑水等四府经略、处置、平卢军摄御史大夫、管内采访处置等使。四年后,于天宝三载(744年)又授为范阳长史,充范阳节度使、河北采访使。九载,又命兼河北道采访处置使,不久又令兼河东节度使。又王忠嗣于天宝五载兼陇右、河西、朔方、河东四道节度使,以“一身佩四将印,控制万里,劲兵重镇,皆归掌握,自国初以来,未之有也”。权力腐蚀人,这些节度使“据险要,专方面,既有其土地,又有其人民,又有其甲兵,又有其财赋”,在条件成熟,即朝廷政治腐败之时,何得不反?

更何况,这些节度使都是久任之官,与唐初“边帅皆用忠厚名臣,不久任,不遥领,不兼统”的做法背道而驰,在地方上在军队中都已养成深厚势力。加之方镇之兵又是职业军人,与唐初兵民合一,寓兵于农的府兵制不同。彼时兵无常帅,帅无常师,战时聚则为兵,平时散则为农。而此时改而为募兵制,不但一人以从军为职业,甚至世代以军旅为家,与将帅形成父子关系,更增加叛乱的可能性。安史之乱除了安禄山、史思明的个人因素外,正是由上述条件所促成。叛乱发生以后,内地为防务需要,也照边疆制度行事,都督之权重持节者皆称节度使,主军事而不持节者称防御使、经略使或团练使。亦即如《旧唐书•地理志》所言:其时“刺史皆治军戎,遂有防御团练制置之名,要冲大都皆有节度之类”。

与此同时,原十五道采访使已无存在基础,于是乾元元年(758年)遂正式罢去采访使职,而改置各镇观察处置使。此后或以节度兼观察,或以观察兼防御、经略,于是安史乱前作为监察区的采访使道,与都督府分统诸州的区域遂合而为一,名为一道而非单纯监察区域,名为一镇而已经不是军政区域,这种合方镇与道为一体的地理区域实际上已成为州以上的一级行政区划,形成“制敕不下支郡,刺史不专奏事”的局面(《新五代史•孔谦传》)。据《旧唐书•地理志》所录,肃宗至德、乾元之时,全唐已设有32节度、7观察、2经略、3防御,共44镇,亦可称44道。其中大者领十余州,小者二三州,成为州以上一级准政区。那些上马管军、下马管民的防御、团练、节度使,都集军民财政于一身,成为新型的一批高层地方官员。

以节度使为长官的道一方镇,其组织是由节度使、副大使知节度事主政,又有行军司马、副使、判官、支使、掌书记、推官、巡官、衙推各1人合共10人。若兼观察使,则又有判官、支使、推官、巡官、衙推各1人。节度使掌总军旅,颛诛杀。以观察使为长官的道一方镇,有观察使、副使、支使、掌书记、推官、巡官、衙推、随军、要籍、进奏官各1人(《新唐书•百官志》)。在理论上,观察处置使掌所部善恶,举大纲。凡奏请,皆属于州。但实际上,观察使总揽该道军、民、财、刑大权,并非仅举大纲而已,且隔断州与中央联系,不使其有直接的奏请权。诸道观察使等一般以所治州刺史或府尹、长史为本官,除了上述文职幕僚外,州府的一套佐僚自然还在。另外还有一批武职幕僚,如都知兵马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等。在文职幕僚中,行军司马掌军籍符伍、号令印信,德宗朝常为“储帅”,进而可递补藩帅一节度使、观察使。判官“掌判仓、兵、骑、胄事”,掌书记“掌表奏书檄”(《通典》)。幕职还经常被派往巡察管内州县,有的本身即兼任州县之职,有的甚至代行刺史职权,故唐后期,幕职是控制州县的实权人物。一般文人士子也都“以朝廷为闲地,谓幕府为要津”。

中唐以后,由于节度使、观察使拥有很大权力,时人比为古之诸侯,故被称为藩帅,其辖区也被称为藩镇,其属下诸州则俗称支州、支郡。这些支州刺史往往亦带团练使或防御使之职。由于方镇一般都在支州驻军,别以镇将领兵事,故支州刺史实际上没有兵权。唐宪宗时曾下诏令支州兵马并属刺史,但无多大效果。由于兵权在握,方镇对其属州有实际上的统治权。

当然,中央政府是不愿看到三级行政体制的出现,不愿意方镇来侵蚀中央的权力的,所以在唐后期经常看到中央与方镇争夺州县的管辖权的诏敕。正由于中央始终不承认道一方镇为一级政区,因此这级名义上不存而实际上起作用的政区就始终没有正式的名称。唐亡后,五代的统治者有鉴于唐王朝覆亡的教训,逐步加强了对支州的直接统治,为北宋时期削藩镇之权,将支州收归中央奠定了基础。

唐代在中国历史上是一个职官制度变革的时代。《新唐书•百官志》云:“其为法则精而密,其施于事则简而易行,所以然者,由职有常守,而位有常员也。方唐之盛时,其制如此。”职有常守与位有常员就是唐初的行政制度特点。但唐中期以后这一特点开始发生质的变化。其变革核心即是以使职代替正式官职,形成“为使则重,为官则轻”的局面。本来历代都有派遣某官前往办理某事的临时差遣,事毕辄罢,称为使职差遣。但唐代大大发展了这一任职形式,出现两个重要变化:一是使职差遣的面很广,上到行宰相职务的同平章事,下至弘文集贤史馆诸职,从文人提任的翰林学士,到宦官弄权的枢密使,从中央的盐铁、转运、延资库诸使到地方的节度、采访、观察、防御、团练诸使,都是“差遣无品秩”的使职。二是名为差遣,但并非事毕辄罢,而是成为实际上的固定官职。在开元以前,尚且是“有事于外,则命使臣,否则止”。尔后“始有坐而为使,其名号益广”的普遍现象。因此用《通典•职官典序》的话来说,唐后期行政制度的一个重要特点就是“设官以经之,置使以纬之”。到宋代则地方官员纯以使职为之,而唐后期正处于过渡时期,乃以职事官加使衔。有唐一代,置使名目繁多,至有三百余种,都是为了集权中央的需要。

就地方官而言,刺史、县令是正式官员,而节度、观察等使是使职,虽开元年间以后使职之设渐趋普遍,但尚未波及于地方职官。安史之乱以后,情况大变,州县虽不以使职代替刺史、县令之职,但是如前所述,刺史也往往带上防御使、团练使的使衔,而且由于“郡守之职,总于诸侯帅;郡佐之职,移于部从事”(《白居易集•江州司马厅记》),地方政府的大权实际已旁落在方镇的首长节度、观察等使手中。这是唐后期地方制度的特点。至宋代,则地方官员只保留在名义上,实际上由中央官员代行其职了。

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