摘要: 隋代虽无羁縻府州之名，但已行其实，如对于西南少数民族，隋炀帝“缘西南边置诸道总管，以遥管之”。唐兴伊始，即定下对周边少数民族的羁縻政策，高祖二年(619年）即下诏曰：“画野分疆，山川限其内外;遐荒绝域，刑政殊于函夏，是以昔王御世，怀柔远人，义在羁縻，无取臣属。...
隋代虽无羁縻府州之名，但已行其实，如对于西南少数民族，隋炀帝“缘西南边置诸道总管，以遥管之”。唐兴伊始，即定下对周边少数民族的羁縻政策，高祖二年(619年）即下诏曰：“画野分疆，山川限其内外;遐荒绝域，刑政殊于函夏，是以昔王御世，怀柔远人，义在羁縻，无取臣属。……朕柢膺宝图，抚临四极，悦近来远，追革前弊，要荒藩服，宜与和亲”。羁縻政策的核心是不以武力或行政手段来改变少数民族原有的社会经济特征，不强加他们以汉民族的政治制度。唐朝统治者意识到:对少数民族若“遽欲改其常性，同此华风，于事为难，理必不可”。根据这个原则，唐初首先就在中南地区置南宁、昆、恭等州，隶属南宁都督府;又在东北奚部落设置了饶乐都督府，在秣鞮诸部设置了慎、威、昌等州，在契丹室韦部设师州等羁縻州。贞观四年(630年)在平定东突厥后，羁縻府州制度大规模地得到实施。
唐太宗将突厥内附各部安置在东起幽州西至灵州沿长城一线的广大地区，分突利故所统之地，置顺、祐、化、长四州都督府;又分额利之地为六州，左置定襄都督府，右置云中都督府，以统其众。除了地域上作如此安排外，还对突厥酋长以禄位实行笼络，“其酋首至皆拜将军、中郎将等官，布列朝廷，五品以上百余，因而人居长安者数千家”。这个政策不但安抚了突厥旧部，使他们安分守己，重要的还在于分化了酋首之间固有的联系，使强大的突厥不可能再度出现。自此而后，边境少数民族遍设羁縻府州，至开元年间在秣鞮地区设置黑水都督府止，唐王朝先后在东北、北方、西南与南方设置了850来个羁縻府州。^
唐朝政府对羁縻府州管理方式的基本特点，是保留其原有的行政机构与政治制度，但在不同地区，对待不同民族，则还有具体形式的差异。这些形式大致有三种:其一，是完全保留其原有统治机构。从长官到僚佐，均由该族人来担任，并允许其在本民族内部称国，其首领、君长亦照旧称王、可汗等。如回纟乞地区在贞观二十一年置为瀚海都督府，令回纥首领吐迷度为都督，虽当时吐迷度已称可汗，“置官吏，一如突厥”，唐政府亦予以认可。唐政府在大多数民族地区都采用了这种治理形式。其二，是“华官参治”，即派遣汉官充当羁縻府州的官员，与民族首领共同治理。总章元年(668年)唐平定高句丽后，分其地为府州县，“擢酋豪有功者为都督、刺史、令，与华官参治”。其具体参治情况不详，但这一方法实为后来土司制度中的“参用土人”提供了参照样式。其三，是实行监领制，即在保留该民族原有统治机构的同时，中央政府派代表进行监领。如开元十四年(726年），置黑水都督府，“中国置长史就其部监领之”。这样做显然是为了加强对黑水秣鞮部的控制。
总而言之，唐代的羁縻政策所看重的是名义上的统治，但在当时，这种名义上的统治仍有一定的约束力，而且是以强盛的国力为其基础的。羁縻府州的都督刺史虽然实行世袭制，但不得自行任命，必须由中央政府封赐册拜，有时还要派使臣前往册封，方才有效。不但如此,即国王、可汗、酋长的嗣位或更迭，都要报鸿胪寺，经中央的册封认可，否则就被视为非法。这一做法在以后的土司制度中得到更完善的发展。
