中国统县政区幅员变化总趋势

中国统县政区幅员变化总趋势

2016-12-13 作者: xuzhiping 浏览: 3604 次

摘要: 从总的方面看来,号称千里之郡的统县政区,其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向,元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势由种种原因所造成,其中以政治因素最为关键,目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。 县级政区的幅员因为较小,而且在元代以前...

从总的方面看来,号称千里之郡的统县政区,其幅员自秦至宋呈现出逐渐缩小的倾向,元代以后又经过一个先大后小的起伏。这一不断变小的总趋势由种种原因所造成,其中以政治因素最为关键,目的是要实现中央集权对地方分权步步强化的抑制。

县级政区的幅员因为较小,而且在元代以前大多没有面积大小的具体记载,因此在历史地图上只能以点——即县治所在的地点来表示。统县政区已有足够的幅员,其属县又有明确的地理位置,因此在地图上可以画出其地域范围来,幅员的大小是一目了然的。另一方面,统县政区的幅员还可以从其所辖县数的多少来判别,辖县越多,一般说幅员越大,反之亦然。但是这并非绝对,在特殊情况下,也有辖县多而幅员并不大的。在下面的分析中,两方面的标准都要用到。

秦始皇统一天下时置郡三十六,另外还有一个郡级政区是内史——即首都咸阳附近地区。后来因为开胡越之地以及将内地的郡析小,到秦代末年,郡的总数是48,与内史一起共49个统县政区。秦县的总数大约为1000,平均起来,每郡统县在20个左右。汉代以后,郡的幅员明显比秦代为小。《汉书•地理志》说:“汉兴,以其郡太大,稍复开置。”开置的意思就是把一郡分成数郡,或二或三。如前述秦代内史在汉代被分成京兆尹、左冯翊、右扶风三郡,号称三辅。又如从庐江郡分出豫章郡,从陇西郡分出天水郡,从北地郡分出安定郡等等。秦的内史相当于今天的关中平原,面积不足陕西省的三分之一,分成三辅以后,幅员就更小了。汉代为什么要把郡划小,史籍并未明言,但很显然其主要目的是为了削弱郡太守的权力,减少地方的分权。

统县政区的幅员呈现出一波三折的变化。秦代以后,统县政区幅员直线下降,至南北朝末年达到最低点,隋代再次回升但未达到西晋水平,之后又再度减缩,至宋代达到第二个波谷,元代以后又回升,至明代达到新的波峰,清代又开始下降,但仍比唐为高。我们从这些数字再结合具体的实例作进一步说明。

东汉的郡比西汉的郡有些缩减,如西汉会稽郡范围包括今苏南、浙江和福建,过于寥廓,东汉分成吴郡与会稽两郡。但从总的方面看来,两汉的郡幅员相去不远。西汉每郡平均统县在15个以上,包含很大水分,是由于许多小侯国的存在而形成的。例如西汉琅邪郡领有51县,是汉代领县最多的郡,其幅员实际并不大,只不过相当于今天的山东省东南一隅青岛、日照、诸城、海阳一带十一二个县市的范围。领县多的原因是该郡的属县当中,就有大半,亦即31个县是幅员很小的侯国。

三国时期的总县数与东汉差不多,但郡国数增加了50%,表明郡国的幅员有很大幅度的下降。但这种变化还带有加强行政管理和反映经济开发逐渐深人的意义,有时还有强化镇抚的作用。尤其是吴国割据东南地区,过去人口较少,经济不发达,县的分布很稀,郡的幅员很大,汉末中原大乱,北方人口大量南来,政府又着意发展经济,以增强自身实力,相应也增设许多新郡。例如今江西地区,两汉都只设豫章郡一郡,到三国时已分为四郡。又如孙吴后期分吴郡与丹阳郡置吴兴郡,就是为了“以镇山越”的需要(《三国志》)。西晋时期,郡国幅员与三国差别不大而略偏小。南北朝时期,郡的幅员直线下降,则主要是出于分官设职的需要,而把郡的幅员不断割小,并不全是以此来削弱郡太守的权力。

隋代虽然拨乱反正,大大扩展了郡的幅员,但仍不使其过大,比起西晋来仍略小。唐代更是有意减削统县政区——州的幅员。唐代设置正式政区的版图与汉代相去不远,而唐州的总数竟是汉郡的三倍有余,说明平均唐代一个州的幅员只有汉郡的三分之一。时人常称唐州为十万户州,其实这与千里之郡一样只是象征性的称呼,据天宝元年户口最盛时期的记录,七万户以上的州仅是36个,只占当时总州数的九分之一。甚至五万户以上的州也占不到五分之一,大部分的州都在两三万户以下,足见唐州之小。

不但如此,在削减州的幅员的同时,唐朝政府还配合以削夺刺史权力的措施,这些措施最重要的有两项:一是军民分治,刺史不像汉代郡太守那样掌有军权;二是州县属员都要由中央吏部铃选,不能由刺史和县令自行辟除。这一措施实际上从隋代已经开始,《隋书•刘炫传》载炫语云:“往者州唯置纲纪,郡置守丞,县唯令而已,其所具僚则长官自辟,受诏赴任,每州不过数十。今则不然,大小之官,悉由吏部,纤介之迹,皆属考功。”

宋代中央集权形缩小,有将近十分之一的州只辖一县之地,完全不可能发生割据一方的现象,但地方政府也就因此缺乏御侮缉乱的能力,形成权轻易撼的毛病。

元代统县政区有路、府、州三级,路、府两级的幅员比宋代州的幅员为大,但元代州的幅员却是不可遏止地向下滑坡,359个州当中,就有158个州没有属县,除了官员级别较高以外,这些州实际上等同于县,但从总的平均数来看,元代统县政区的幅员比宋代略有起色。

明代则是突变时期,主要的统县政区——府的幅员已超过三国时期郡国的平均幅员。如以今山东地区为例,在明代只设6个府,而在其前的宋代竟分布有20个州(或府、军),即使在其后的清代也分置了12个府和直隶州,又如今广东地区,在明代只设八府一直隶州,而在元代却分置18个路、州。可见明代在这一地区的统县政区平均幅员比元代扩大了一倍。

清代高层政区和统县政区幅员都比明代有所缩小,尤其因为直隶州数量比明代多得多,所以统县政区的平均幅员比明代小了许多,不过比起唐代州的幅员还是要大些。明代扩大统县政区幅员的做法,可以说是接受了宋代积弱的教训。既然地方上的军权、财权都已收归中央,则适当地扩大府一级官员的行政事务管理范围,对于地方上的绥靖治安能力自有一定的好处。明代能维持长达277年的长期统治,与统县政区有较强的缉乱能力不无关系。秦代以来,统一王朝延续时间比明代长的只有唐代(290年),但在唐代后期存在藩镇割据现象,已算不得真正中央集权统一的王朝了。

统县政区的幅员就是该级政区长官的权力范围,这个范围的大小直接与地方分权的大小相关,尤其在实行二级制或虚三级制的朝代,中央政府更不希望统县政区的幅员过大,所以从秦到宋,政区幅员逐渐小了下去。在实行三级制的时期,发生割据的危险乃在于高层政区,对统县政区幅员大小的考虑,就着重于行政管理效率,而不是分权太轻太重的问题,这就是元、明、清三代的路、府一级政区允许有较大幅员的缘故。

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