摘要: 地方政府与行政区划的关系有过一个根本性的转变过程。从秦到唐，一般而言是先划定行政区域，再派遣地方官员，这可以秦为代表。《史记》说:“二十六年，分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。”就是先分郡，再任命郡守、郡尉与郡监。如果借用《周礼》的话，就是先“体国经野”，再“...
地方政府与行政区划的关系有过一个根本性的转变过程。从秦到唐，一般而言是先划定行政区域，再派遣地方官员，这可以秦为代表。《史记》说:“二十六年，分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。”就是先分郡，再任命郡守、郡尉与郡监。如果借用《周礼》的话，就是先“体国经野”，再“设官分职”。但从宋代开始，这一情况有了变化。在高层政区中是先“设官分职”，再“体国经野”，亦即先行派遣转运使负责将地方上的财赋转输到中央，再“节次以天下土地形势”划定这些转运使的施政范围，这一范围后来就成了新型的高层政区——路。转运使在名义上是中央派出的官员，路其实就是中央官员的施政区，不是纯粹地方性质的行政区划了。
与上述情况相对应，地方官员性质也有本质的变化。本来中央官员与地方官员有京官与外官之别，两者性质截然不同。地方官在地方上有全权处理民政军政的权力。中央政府只能对之实行监察，而不能事事干预。秦汉的郡守、县令在地方上开府设治，自辟僚佐，俨然小朝廷。东汉末年以九卿出任州刺史，是中央官员转为地方官员之滥觞。但州成为正式行政区划后，刺史即转而成为地方官员，与中央官员依然有别。到了唐代，名目繁多的使职本来都是中央官员的性质，其中的节度使、观察使后来也成为地方官员，但依然带有中央官员的性质，因为方镇(道)始终不是一级被中央承认的正式政区。宋以后，不但高层政区长官是中央官员，州县两级也以中央朝官出任，中央官成为地方官，倒过来也就意味着地方官变成了中央官。
本来由于“体国经野”在先，因此行政区划的名称自然也是地方政府的名称。秦汉的郡县不必说，唐宋的道、路、州也都是名副其实的行政区划名称。但是从元代起，这点也倒了过来，地方政府机构的名称成了行政区划的名称。行中书省是中央派到地方的办事机构，却变成地方高层政区的名称。明代的承宣布政使司，更是明明白白的政府机构，但同时也是府州以上一级政区的名称。当然由微而著，追究政府机构名变成政区名，最早还应推到唐代的府。府本是官员办事的机构，至唐而加于地位尊崇的州，即是以机构名而为政区名，但这对于政区的性质尚无大影响。元的行省与明的布政司则有质的不同，表明它们已不是原来意义上的高层政区。至于以官员的职称作为政区名称的特例，则早在汉代已经出现，如三辅的京兆尹、左冯翊与右扶风;又如都尉既是一郡的武职官员，又作为军事型政区的名称，与上述以政府机构名称为政区名称性质显然有别。
