中国古代郡县制的确立

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中国古代郡县制的确立

2016-12-06 作者: xuzhiping 浏览: 4887 次

摘要: 公元前221年,秦始皇废除封建制,在全国推行郡县制。初为36郡。以后陆续增置新郡。近人据出土秦封泥结合传世文献,认为前214年平百越地,置闽中、桂林、南海、象四郡,北斥匈奴置新秦中郡,前212年分薛郡置东海郡,其余无明确设置年代,然确为秦郡的有分邯郸置恒山郡,...

公元前221年,秦始皇废除封建制,在全国推行郡县制。初为36郡。以后陆续增置新郡。近人据出土秦封泥结合传世文献,认为前214年平百越地,置闽中、桂林、南海、象四郡,北斥匈奴置新秦中郡,前212年分薛郡置东海郡,其余无明确设置年代,然确为秦郡的有分邯郸置恒山郡,分钜鹿置河间郡、清河郡,分临淄置济北郡,分琅邪置即墨郡、城阳郡,分河东置河内郡,分九江置衡山郡。或曰又分琅邪置胶西郡,分临淄为博阳郡。然无确证。近年在湖南里 耶出土秦简有洞庭、苍梧二郡,则当在秦郡数之内。以上是秦一代有可靠记载的54郡。其余有见于楚汉之际记载的鄣、庐江二郡,可能是秦末所置,加上都城周围地区直属内史,秦一代总共出现过57个郡级政区。

秦末楚汉之际,项羽以梁楚地九郡自立西楚国,并将其余秦郡划地分封给灭秦 有功将领、旧六国贵族以及秦降将等18人为诸侯王。项羽和各诸侯王在战争时期 并未置新郡,唯前206年开始才有郡名更改和新郡的设置。汉高帝刘邦死后,吕氏当政,打击刘氏诸侯王,增封外戚诸侯王,诸侯王国增至14。吕氏一死,文帝即位,清除诸吕,恢复同姓诸侯王国。但同姓诸侯王国地域大,人口众多,实力雄厚,对中央集权是莫大的威胁。因此文帝接受贾谊“以亲制疏、众建诸侯少其力”的建议,分齐为七,分淮南为三,用分地的办法削弱诸侯王的势力。

武帝即位,采取主父偃的建议,颁布“推恩令”,其办法是诸侯王位由嫡子继任,余子皆须列土分一县或一乡之地封侯,汉廷定以名号,该侯国须别属旁郡所有。所以推恩令实际上是一种削地政策,使王国不断缩小,汉郡不断扩大。同时,武帝时代,一方面开疆拓土,初郡与边郡大量增加。

武帝以后,边疆内缩,内地省并,王国与郡数变化不小,但趋势是王国地位逐渐降低,“员职皆朝廷为署,不得自置”,成帝时省内史,令相治民,而王国的相地位低于郡守,辖地也小于郡。西汉末年大郡领县30〜50个,诸侯王国大者不过十数城,小的只有三四县之地。至此郡与国并无二致,同属一个政区级,往往郡、国并称,实际上郡大于国。至平帝元始二年共有郡国103个,辖县1587个,即《汉书•地理志》的制度。

秦始皇废封建,在全国建立统一的郡县两级制。汉高祖刘邦先后实行异姓和同姓诸侯分封制,这种分封制虽不同于西周分封,但从中央集权而言,总是一种倒退。地方行政区形成郡、县两级和王国、郡、县三级制并存的局面,造成社会的不安定。经过文、景、武三代的削藩,至武帝末年起才正式实现了郡县两级制。

秦代一郡置守、尉、监三员。西汉省监,监察事务由中央派员直接主持。每郡仅守、尉二员,边 郡因军事需要有两个以上都尉,分别以东、西、南、北称之。此外还有专职的关都尉、农都尉等。管理少数民族的又称属国都尉,如上郡的龟兹有属国都尉。东汉时内地郡皆省都尉,军事由郡太守兼管。边区仍保留都尉,并将属国都尉的权力扩大,“稍有分县,治民比郡”。

秦汉时代郡的地域分布,以秦岭、淮河一线分南北,疏密悬殊很大。如上述秦末加上内史共57个郡级政区,主要分布在北方的黄河中下游地区,秦岭、淮河以北占39郡,秦岭淮河以南为16郡,仅占全国郡数的1/4弱。西汉时期开疆拓土,南、北、东、西都比秦代有明显扩展,郡国增至103个。但秦岭、淮河一线以南也只有29郡,还不到全国郡数的1/3,关东地区却占了50余郡,为全国郡数之半。东汉时,秦岭、淮河一线以南荆、扬、益、交四州领郡 级政区32个,关东地区有郡近50个,与西汉的情况大致相同。

郡县的幅员没有明确的规定,原则上“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷”。就是以人口多少为划分标准,其目的是“牧民”,管理好人民的生产,征收赋税,是中央政府统治的基层政区,其幅员大小以有利于管理农业生产、征收赋税、行颁政令为原则。自秦汉至明清,专制主义中央集权的政体没有改变,生产、交通水平没有质的变化,因此县的幅员没有很大的变化。秦时约1000个县,至清代疆土成倍扩大,但县数也仅1500余个。郡的情况有些不同,郡是统县政区,是中央分出一部分权力由郡级长官掌握,往往会产生中央集权和地方分权之间的矛盾,因此历史上郡级政区幅员大小与中央集权强弱有关,郡级政区过大过小,对统治管理都不便。秦代郡的幅员比较适中,近50个郡,辖近1000个县,大致每郡统县20个左右,比较合适。

各郡间大小比较一致,如临淄、济北、琅邪、薛郡、胶东五郡相当于今山东省; 河东、上党、太原、代郡、雁门五郡相当于今山西省,其东、西、南三边,正好以黄河、太行山为界;邯郸、巨鹿、恒山、广阳、上谷、渔阳、右北平七郡相当于今河北、北京、天津三省市。秦岭、淮河以南诸郡因开发较晚,郡的幅员较大,但大都与今天的省界相合,如长沙郡相当于今大半个湖南省,闽中郡包括了今福建全省和半个浙江省。秦郡的边界也比较符合自然条件,如秦岭、淮河、黄河、长江都是郡的天然分界线,秦朝以首都咸阳为中心的内史地区,基本上就是今天关中平原,南阳郡就是南阳盆地,三川郡就是洛阳盆地,今山西省境内的太原等五郡,也完全适合山西省的自然分区。

秦汉时期是郡县二级制的定型和完成时期,由于西汉初年分封诸侯王和文帝以后削除王国势力的曲折过程,使统县的郡级政区经过复杂的变化,郡级政区的地理要 素出现多变性,而县级政区除因开疆拓土和经济发展数量有所增加外,其地理特征并 无特殊变化。可见县级政区是封建中央集权政府统治国家的基层组织,其任务是劝课农桑,收租征赋,对象是人民,故其无需常变动,以免造成统治不利。统县的郡级政区则是中央权力的分散,中央集权和地方势力加强的矛盾,往往会造成郡级政区的多变。县级政区的稳定性和统县政区的多变性,是整个封建社会政区变化的基本特征。

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