高层地方行政组织的形成

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高层地方行政组织的形成

2016-12-28 作者: xuzhiping 浏览: 1543 次

摘要: 宋初制度承继唐末五代而来,节度使仍拥有治理驻在州及处置隶属诸州之大权,故藩镇所隶诸州被称为支郡,比之于西汉诸侯王国。宋太祖从建国的第二年,即建隆二年(961年)起,就开始执行对藩镇“稍夺其权”的措施,召“诸镇会于京师,赐第以留之,分命朝臣出守列郡,号权知军州事...

宋初制度承继唐末五代而来,节度使仍拥有治理驻在州及处置隶属诸州之大权,故藩镇所隶诸州被称为支郡,比之于西汉诸侯王国。宋太祖从建国的第二年,即建隆二年(961年)起,就开始执行对藩镇“稍夺其权”的措施,召“诸镇会于京师,赐第以留之,分命朝臣出守列郡,号权知军州事”。起初被夺权之节镇不过限于北方的半壁江山,到宋太宗统一南北之时,全国仍存有三十来个方镇,所以削夺节镇地方分权延续了近半个世纪之久,直到真宗大中祥符二年(1006年),镇安军节度使石保吉卒于任所,方告终结。

宋初已分全国为十三道,只是不设道一级的长官,而是以诸道转运使总理财赋而已。太宗时,又以边防、刑讼、钱谷、按廉之任皆委之转运使,“又节次以天下土地形势,俾之分路而治”,将全国分为十五路,以为转运使之施政范围,并正式成为州县以上一级政区的名称。路这个名称是由道变来的,道、路同义,唐代的道有时也称作路。但是唐代的道与宋代的路在政府组织与行政区域方面却有根本不同的特点。唐后期的道有单一首长和单一区划,而宋代的路却是复式组织,复式区划。宋代地方行政组织与前代最大的不同就表现在路一级。转运使全称是“某路诸州水陆计度转运使”,但在太宗和真宗前期,其职权远远超过计度转运本路财赋的范围,还包括按察州县、荐贤举能、点检狱讼、维持治安、救灾賑恤等内容,实际上掌握了一路的军、民、财、刑等各方面大权。转运使一般为每路两员,这也是分权的措施。如以五品以上官员任职,或掌管两路以上者,称都转运使。转运使以外,另有转运副使、转运判官,皆随任职者官资高低而称。转运使司的属官有主管文字、干办公事各一员,以及准备差遣、准备差使(武臣)若干员。

由于转运使大权在握,而作为其施政区的路又有相当大的幅员,这就无异于去一旧节度使而来一新节度使,隐然存在割据的危险,这自然是皇权专制制度所不愿看到的。于是真宗景德四年(1007年)定设提点刑狱司,以分转运使司之权。其长官为“提点某路刑狱公事”,简称提点刑狱或提刑。其职权是察访本路刑狱、审问办徒、复查案牍、按劾拖延狱讼与失捕盗贼的失职官员。其实在独立设置提点刑狱司以前,各路就于淳化三年(992年)设置提点刑狱官,隶于转运使司。未久罢去,归其事于转运使。景德四年始正式设置提点刑狱司,与转运使司并列。其后经二度废复,于神宗熙宁二年(1069年)重置,而成永制。其职以掌一路狱讼及刺举官吏为主,亦兼管功督察一路财政事宜。天禧四年(1020年),提点刑狱又兼劝农使。神宗时,曾命提刑兼管封桩、钱谷、盗贼、保甲、军器等事务。哲宗时,又命兼管坑冶。可见其职权已超出其职称了。提刑司的属官有检法官、干办公事官等。

转运司与提刑司是平行的、最重要的路级政府组织、两者既事权分离而又不相统辖,中央政府也就可以收其互相监督、互相牵制之利且转运司路与提刑司路在地域上有时也不一致,互相交叉。即使一致.治所亦有意分开两地。换句话说,两司各有自己的权力圈和权力中,便于皇帝分而治之,实行集权。

但路一级政府并非只有转运使司与提点刑狱司,还有提举常平司。该司的前身是常平仓提举官,初设于景德三年.隶转运使司,但并非每路皆置。神宗熙宁间,诸路悉置提举官,但改属提点刑狱司。元祐元年(1086年),又悉罢此官。至绍圣元年(1094年)始设提举常平司,掌常平仓、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之法,及丰歉散敛、役钱多寡、吏禄厚薄、物价高低等事,亦有监察、荐举官员之责。除提举常平司外,从神宗开始,遇事都设提举司,如提举坑冶司、提举市舶司、提举学事司、提举保甲司、都大提举茶马司等,其职权是分掌有关事宜,并按察本路官吏。各提举司的长官往往选拔“年少资浅轻俊之士”任职,或委任通判、知县、监当官资序的官员或选人,冠以“权发遣”之名。各提举司的官属有干办公事、主管官等。

转运使司、提点刑狱司、提举常平司等都具有监察职能,故统称为诸监司。这些地方机构的权任颇重,号称“外台”,虽不是只做监察工作,但却称之为诸监司,是为了表明路只是监察区,而不是一级行政区域,表明诸使只是皇帝的“耳目之寄”,而不是专擅一方的方面大员。由于诸监司各有其专司职权范围,互不统辖,因此遇有重大政务就必须共同协商。如哲宗元祐元年就以省并州县是否合理问题,让三司讨论:“废并州县令诸路转运、提刑、提举司同共相度,合与不合并废,具利害闻奏。”

除上述诸路监司外,在某些路还设有安抚使司。安抚使是唐代名目繁多的使职之一,唐初曾派遣安抚大使13人巡省天下,后遇各州有水旱灾,辄设巡察、安抚等使,事毕则罢。宋真宗时,始设西川、峡路安抚使,泾原等十五军州安抚经略使,湖北缘边安抚使。此后,凡诸路遇水旱天灾或边境用兵,都特派使体量安抚,也都属临时性质。但在河北、河东、陕西、两广等路则常置安抚使司。安抚使掌管一路的兵政,由该路最重要的知州兼任,必须是太中大夫以上或曾任侍从官者才可称安抚使,官品低者只称“主管某路安抚司公事”或“管勾安抚司事”。到南宋时期,以军事为重,各路都设安抚司,并以安抚使为一路的首席长官,而且都带本路“马步军都总管”之职。宁宗以后,各路兵政都归都统制司,民政分属各司,安抚使反而有职无权。这也是因南宋以来,安抚使渐渐专擅一路大权,而采取的分权措施,目的还是不让路成为真正意义上的政区。

诸监司的设置是为了互相牵制,防止专权,所以官名与实际职权并不相副。提点刑狱公事名义上是专司刑狱之务,但实际上是要分转运使之权,所以于封桩、钱谷、保甲、军器、河渠诸事皆管,如大观四年,“诸路转运使司各具三十年以来每岁收支及泛支数,由提点刑狱覆按的确结罪保明闻奏”。“而转运司所总,惟纲运之责而已”。本来在太宗时就担心转运使权重,所以派朝臣于诸路为承受公事,以机察漕司。真宗即位,罢承受之官,于景德间遂置提刑司以分转运使之权。神宗间王安石变法,为了促成新法,又于诸路置提举常平广惠农田水利官,又俾之以按察官吏之权。这样,提举司又分去转运司部分经济事权与监察权。而且三司皆有察官吏之权,转运使、提点刑狱公事及提举常平公事都起监察官的作用,故称诸监司。三司分立的组织形式,是宋代学者章汉卿所指出的“重分裂之势’’的治国方略的产物。

诸监司长官是监察官员,在实际上却是行政官员,各有自己繁多的行政事务。但在三司的形成过程中,确有行政兼监察的性质,而且在初期的监察性质十分明显。如转运使在初侧重于流动式的施政,中央政府要求其“每二年遍巡部内州府,不得端坐”。宋神宗以后,则改而要求诸司长吏“常驻在司主领职事”,实行坐衙式的施政。这是诸司更加地方官化,减少中央使职性质的一种表现。如元丰六年(1083年),神宗诏转运使、副使,必须“常令一员在司主领职事”。

监司的多元化,亦即地方政府的多元化,必然造成互相推倭,或互相干涉之事,不利于地方行政管理工作,时人对此已有不满。地方行政组织的多元化,不但表现在一路设置诸司,还在于对任何一司而言,都是一事不能专,一人不能专,亦即常有一事而分为两司,一司而辖于两人的情形。吕祖谦云:“司局愈多,官吏益众,而事愈不治。今日之弊正在按察之官不一。”“同一讼也,而有是非焉;同一吏也,而有能否焉,号令难于奉行,往来罢于迎送。”毕仲游亦言:“天下之贤否系于监司之贤否,未系乎多寡也。”司马光也认为诸监司之置不利于治理,称赞仅设转运使时“官少民安,事无不举,公私饶乐,海内晏清”林驷则说:“漕司之事分而悴贰之权轻矣。”朝廷非不知监司的多元化不利于国家,但也明晓只有这样做才有利于皇权专制与中央集权,故叶適尖锐地指出:“今自边徼犬牙万里之远,皆上所制命。一郡之内,兵一官也,财一官也,彼监此临,互不统属,各有司存,推之一路犹是也。故万里之远,噸呻动息,上皆知之,是纪纲之专也。虽然,无所分画则无所寄任,天下泛泛焉而已。百年之忧,一朝之患,皆上所独当,而群臣不与也。夫万里之远,皆上所制命,则上诚利矣;百年之忧、一朝之患,皆上所独当,而其害如之何!此夷狄所以凭陵而莫御,仇耻所以最甚而莫报也。故纪纲以专不患而至于国威不立。而且“人之情莫不远责而就权”,监司多适足于揽权而倭责,利于集权,而弊在坏事。

中央与路州县的关系,在真宗大中祥符二年(1009年)的诏书中有云:“分天下为郡县,总郡县于一道,而又总诸道于朝廷。委郡县于监司,而又察监司于近臣,此我朝之纪纲也。”范祖禹亦云:“本朝之法,上下相维,轻重相制,建置之道,最为合宜……夫监司付以一路,守臣付以一郡,县令付以一县,皆与天子分土而治者”是兼亲民之官与治官之官于一身。话虽如此说,但其实尚有“州得自行奏事”一条,以否定诸监司的完全一级地方政府的色彩,所以路还不像唐末五代那样是完全意义上的一级地方政府。也因此,对中央政府来说,由于州有自行奏事权,而使管理幅度明显加大,不利于政府职能的发挥。故咸平四年(1001年)左司谏、知制诰杨亿曾上疏“乞复置支郡,隶于大府,量地里而分割,如漕运之统临”。目的就是重新建立高层政区,在州以上再建一级地方政府。这就从反面说明,路到底还与正式的一级政府有区别。而宋廷始终不使转运司成为唯一的路级政府,而且置杨亿建议于罔闻,就是担心路级政权的强化会带来割据的危险。

路是不愿设又不得不设的产物。“不得不”是因为“江南东西、荆湖南北、广南东西、福建、益、梓、利、夔等十一路,此去京师远者万里,近者数千里,或跨带山海崎岖蛮夷”,如若不在州县以上再设一级政府,“设有缓急之警,调输之烦,机会一失,民受其弊,甚非豫虑之策”。这是真宗在申述其所以设置提点刑狱司的原因。实际上,中央政府的确无力直接管理三百来个统县政区,尤其于远离首都的地区更是治理困难,不得不假手数量比州县少得多的监司来实行间接管理。而且在另一方面,州县数量很大,品质与才能俱佳的州县官员的选择就成了大问题。而监司的官员数量少得多,容易精择,只要转运使等职选举得人,州县就能治理得好。宋高宗曾对大臣们说:“近时士大夫数言县令多有不称其位者,朕再三思之,亦难尽择,莫若慎选监司郡守,以为要道,正如朕深居九重之中,安能尽知百执事之贤否,但当留意宰相耳。”所以州县以上的路是不得不设的,然而又本不愿设,自然就要想办法让它与过去的真正一级政府有别。

宋代在路以上有时还设有专门的职能机构。如太宗时,曾置江淮、两浙发运使司,在淮南设局,指挥东南六路的转运使,调运粮食至汴京,兼管茶盐、货币的政令及荐举官员等。真宗时改称都大发运司。徽宗时.因军事需要,临时设某路或数路制置使司,委派制置使一员,主管本路或数路经画边防军旅等。南宋初,还创设总领所,掌管调拨筹办各军钱粮,并有权预闻军政。

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