元朝时期的多级复合制

元朝时期的多级复合制

2016-12-13 作者: xuzhiping 浏览: 3026 次

摘要: 元代以游牧民族人主中原,对统治手段本无一套成规,于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之元帝国南下征服过程长达六七十年之久,一些在战争中施行的临时措施,也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因,就使元代行政区划层级形成了两个基本特点:一是层级多,二是层级...

元代以游牧民族人主中原,对统治手段本无一套成规,于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之元帝国南下征服过程长达六七十年之久,一些在战争中施行的临时措施,也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因,就使元代行政区划层级形成了两个基本特点:一是层级多,二是层级之间存在复式的统辖关系。

层级多,是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来,因此在某些地区最复杂的层级可达到五级之多,即省一路一府一州一县。而最简单的则只是二级,如省领路或省领府、领州。普遍实行的则是三级和四级。复式的层级统辖关系是从辽代学来再加以发展的。在北宋以前,行政区划层级都是单式的统辖关系,二级就是二级,三级就是三级。但辽代已出现复式关系,即三级与四级并存于一个道之中。辽代的道表面上是学唐,但唐的道以下只有州(府)县二级,比较简单,辽代的道其实还掺人了宋的制度,比较复杂。宋代所有的州都是同一层级,仅以名义上的长官的不同而有节度州、团练州、防御州、军事州的区别,但辽代的节度州却与府同级,而比其他州(观察、团练、防御、刺史)的层级要高。辽的府与节度州不但统辖其他领县的州,而且亦可自领县,兼有高层政区与统县政区的性质。因此,辽代政区与行政组织之间的层级关系相当复杂。

这样,县在道以下既可以是第三级政区,也可以是第四级政区。这一结构实际上开了元代多级混合层级关系的先河。元代的路、府情况与辽相似,也是除直辖县外,同时又可通过属州再辖县。元代的行省是向金朝学来的。省本来是官署的名称,其来源可以追溯到魏晋时期。当时中央政府权力机构分成门下、中书、尚书三省。如果地方有事,中央政府派出部分官员前去处理,组成行台省,表明是中央的行动机构。这一制度唐初也曾运用,而到金代末年,这一制度运用最为广泛。

金灭北宋以后,继承了宋代分路的体制,只是将路的区域划得更小一些。其时,金的统治者尚无治理汉族地区的经验,因此通过刘豫的伪齐政权间接管理,在伪齐政权取消后,即于天会十五年设行台尚书省管辖伪齐旧境,亦即河南陕西地区,行政中心为开封。数年后,管辖范围扩大到“淮河以北,阴山以南”地,也就是女真族的新征服地区,汉民族传统的居住地——中原。其后,女真族逐渐汉化,迁都燕京(今北京),中原地区就直接归中央治理,不再假手于行台尚书省了。金代后期,边境内地都不安宁,路的长官不能专擅一方,经常派出行台省的机构前去应付,这一作法,延续了数十年之久,使行台省渐渐带有行政区划的色彩,到元代而终于成为正式政区。

元在征服北部中国的过程中,学习了金代这一制度,作为战时措施,以行中书省(有时是行尚书省)作为管辖新征服地区的行政机构,久而久之,这个机构所管理的地域范围也挂上了中书省的名称,简称行省或省。同时作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。元代行省的地域十分辽阔,加置于金、宋两朝原有的路府州县之上,所以形成多层次的行政区划体系。

宋代的府本来与州同级,只是表示地位尊崇,首都、陪都及与皇帝相关的纪念地都称为府。辽代的府则为州以上的政区。元代学辽制,将府置于州之上,在一般情况下与路同级,在个别情况下又比路低一级。元代的州比宋代更小,许多州只辖一县或不辖县;江南有些县则因户口多,而上升为州,所以县与州近似同级。因而元代行政区划层级虽多,实际上其基本层次也只有三级,即省一路(府)一(州)县。五级齐全的区划只有一个特例,即中书省一上都路一顺宁府下辖两州,州下分别辖一县与五县。二级制的情况也很少,而且都是边远地区的特例,如岭北行省只辖和宁路,路下再不设府州县。

元代层次复杂繁琐的政区体制,一方面是长时间的战争时期综合各种制度而成,另方面也是少数民族统治多数民族的一种手段。元代民族矛盾尖锐,为了“镇抚”地方,行省与中央一样置有丞相、平章等高级官员,负有军政、民政、财政方面的全部权力,成为中央机构的分治区域,所以元代文献称省的作用是镇抚,而不是牧民,也就是说,省的实质是行政型的军区。省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事,不准越级上诉,控制十分严密。

值得一提的是,元代由于行省地域过于辽阔,在远离行省政治中心的地区还设有道一级区划来管辖路府州县。如江西行省辖区略当今江西、广东两省之地,在行省之下就设有广东道宣慰使司以辖今广东地区。道因此在元代也被当成是一级准政区看待。上世纪八十年代在江苏建湖县出土的一方元代墓志,上书墓主在“大元淮东道淮安路盐城县新兴场运河西居住”。此墓志无行省名而有道名,看来在实际上,淮东道的上层政区河南江北行省倒是不如淮东道来得重要。推想在不设道而由行省直辖的路府州县地区,行省才显得要紧。

由于是少数民族人主中原实行统治,每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任,所以分层虽多,并不削弱控制力量,而是加强层级间的监督,当然对于行政管理而言,层级越多效率越差,上下阻隔太甚,影响地方发展。但统治者的最高目的是在求地方安定,而不是求地方发展,在安定的前提下能取得发展固然很好,若两者发生矛盾,则宁舍后者而取前者。当然,军政大权的过分集中,毕竟存在产生割据的危险,因此元代后期行省权力有所削弱,重大事情都要报中书省批准。

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