秦汉时期郡县二级制向州郡县三级制的转化

秦汉时期郡县二级制向州郡县三级制的转化


发布日期: 2016-10-24 更新日期: 2016-12-27 编辑:xuzhiping 浏览次数: 5166

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摘要: 秦代的基层政区是县,在少数民族地区的县则称道,县以上设郡,为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡,加上内史一一即首都周围特区,一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加,一方面是开胡、越之地,扩大疆域,设置新郡;另方面是将内地一些郡一分为二,因此秦一代总...

秦代的基层政区是县,在少数民族地区的县则称道,县以上设郡,为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡,加上内史一一即首都周围特区,一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加,一方面是开胡、越之地,扩大疆域,设置新郡;另方面是将内地一些郡一分为二,因此秦一代总郡数增至49郡(包括内史)。秦县数目没有文献记载,推测总数在1000之谱,平均起来,每郡约统20来县,这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

西汉王朝建立,在部分地区恢复封建形态,分封诸侯王国。汉景帝以后,王国地位等同于郡。经西汉一代的变化,郡级政区(郡与国)比秦代大幅度增加。其原因主要有三方面:一是把秦郡划小,或一分为二,或一分为三,譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分;二是分割削减王国领域,譬如文帝用众建诸侯的手段把齐国一分为七,景帝把梁国一分为五,武帝又利用推恩令蚕食王国封域,增设新郡;三是汉武帝以后开广三边,扩大疆域,增设20来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至103,共统辖1587个县级政区,平均每个郡国的管理幅度为15个县,也还算适宜。但是对中央政府而言,直接管理百来个郡国,幅度却是太大了,因此汉武帝在郡级政区之上设立了14部,作为监察区。首都周围诸郡由司隶校尉部所辖,其他郡国则分属13个刺史部,每部设刺史1人,按六条规定cn检察地方长官的行为,但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石,而郡太守的品秩却是二千石,“夫秩卑而令之尊,官小而权之重,此大小相制,内外相维之意也”。这种以小官监察大官的制度行之颇为有效,郡太守大都能克尽厥职,奉公守法,以致汉宣帝发出“与吾共此者,非良二千石乎”的感叹。

研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治,认为此时中央集权和地方分权的关系处理比较得当,但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋,由于郡境过小,以一郡之权力和能力无法进行治理,譬如发生跨郡的农民起义,郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要,一直隐然存在。

西汉的13个刺史部,有11个部是以《禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名,所以通称十三州。西汉末年,州刺史曾两度改称州牧,这是借用《尚书•尧典》十二州牧的旧名,以示尊崇,品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于一时的需要,所以出现两度反复:从州牧又回到刺史,再回到州牧,而一到东汉初年,局势安定之后,复改州牧为刺史,降秩为六百石,回到初始的状态。

由此可见,坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间,州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年,规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国,已非一群小小的郡太守所能镇压,朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿出任州牧,授与兵权、财权和行政权,以与农民军对抗。中平五年,汉灵帝接受宗室刘焉的建议,派他以太常出任益州牧,黄琬以太仆出任豫州牧,刘虞以宗正出任幽州牧。此后,州牧普遍设置,割据军阀也都以州牧自任,如袁绍的冀州牧、刘表的荆州牧、曹操的兖州牧等等。这样一来,州就自然成了郡以上的一级行政区划,两级制政区于是转化为三级制。

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