行政区划与地方政府层级的变化规律

行政区划与地方政府层级的变化规律


发布日期: 2016-10-24 更新日期: 2016-12-19 编辑:xuzhiping 浏览次数: 7530

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摘要: 层级变化的规律主要有两条,一是由高降低,二是由虚人实。 由高降低:所有高层政区随着历史的进展,幅员渐次缩减,数目次第增多,级别逐层下降,最后归于消亡。这一点以州最为明显,州在东汉末年只有13个,作为高层政区,大都当今两三省之地,小者也有半省规模。到隋初,州数达...

层级变化的规律主要有两条,一是由高降低,二是由虚人实。

由高降低:所有高层政区随着历史的进展,幅员渐次缩减,数目次第增多,级别逐层下降,最后归于消亡。这一点以州最为明显,州在东汉末年只有13个,作为高层政区,大都当今两三省之地,小者也有半省规模。到隋初,州数达到300多,幅员只有数县大小,级别已降为统县政区。至元明时期,大部分州已降而与县相当,清代的散州则完全与县同级。民国初年进而废州为县,于是州从行政区划体系中消失了。新中国成立后,才又采用来作为第二级民族地方自治区域的名称。

道在唐朝前期作为州以上的监察区出现,后期与方镇结合而成为高层政区,幅员已大大缩小,宋初的道后来被路所代替,到元代又用以作省以下的监察区,明清沿袭元制,也在省与府之间设道,但幅员大大缩小。民初改道为省县之间的一级政区,二十年代废道以后,就消亡了。路的演变也相近似,只是沿用时间短。北宋的路只有二十几个,作为高层政区,其幅员当今半省一省之地。到元代降而为统县政区,幅员也缩小到今天一两个地区大小,明代废路为府,路也消亡了。省的幅员从元代到民国逐步缩小,二十年代以后降为统县政区。至今名义上还是统县政区,虽然在省县之间还有地区和管县的市这一虚级。

作为统县政区的郡和府,与高层政区不同,虽然幅员也逐渐缩小,但不降低级别,而是直接消亡。郡的幅员到南北朝末期已经缩小到二三县的范围,所以隋初就被取消了。后来虽然在隋后期及唐中期两度短时间恢复,最终仍不免于消亡。故自唐乾元元年(758年)以后,郡作为某一级政区与地方行政组织的正式名称已经永远消失了,但作为雅称却一直保留下来。郡县制的称呼也同样,以代表与封建制不同的行政制度,因此一切统县政区,隋唐宋的州,元明清的府都可以称为郡级政区。事实上,古人也一直把州府当作郡来看,州刺史和知府也雅称为郡太守。例如《金史•地理志》提到金代有“节镇三十六,防御郡二十二,刺史郡七十三”,这里的郡其实都是州,郡只是雅称而已。

不但如此,宋代更在每州的州名之外,还要附有郡号。许多人读《地理志》有“沧州,上,景城郡”及“福州,大都督府,长乐郡”等记载,就以为宋代还存在郡称,其实不然。这里的郡称只是个号,如同人的字号和本名的区别一样。郡号长乐,就是福州在唐代的郡名。宋代的州大都由郡改名而来,故此郡号也大都现成。一些新置的州没有郡号,则由皇帝颁赐,如河东路丰州,就赐名宁丰郡。府在明代成为普遍的统县政区,幅员较大,如山东只分为六府,比今天的地区还要大。清代府境明显缩小,民初则废府存道,府也消亡了。

由虚入实:历史上高层政区都是由非行政区,即监察区或军区演变而来,政区长官也由中央官员转变而来。此可谓由虚入实。秦代的监察区与行政区相一致。秦始皇分天下为三十六郡,郡置守、尉、监,守、尉是郡的长官,监是中央官员,每一郡成一监察区。汉代情况变化,郡的幅员缩小,郡数增加,于是在郡之上设州作为监察区。由于监察的对象是吏治而不是民政,事务较简,无需每郡设一监察区。但是州既作为一级区域划出,与郡县相分离,就构成了以后转变为行政区划的地理基础。待到东汉末年州牧掌握辟官、莅政、理财、治军四权之后,州就自然转化为行政区了。

唐后期的道(方镇)则由两条线演变而来。一条是魏晋南北朝的都督区,这是以都督为军事长官,统辖数州的军务督理区。都督又例兼所驻州的刺史,实际上形成了州以上一级准行政区。唐代沿用这一制度,都督又因加节而称为节度使。另一条线是唐初按山川形便设置的道,后来也成为正式的监察区,道的长官是采访使,后来是观察使。这两条线结合起来,以节度使兼观察使,就使方镇和道重叠而成为州以上的一级行政区。

元代行省近取金朝行尚书省的制度,在中原用兵之时,也以中央大员率领部分政府成员在地方上设立行尚书省,这本来只是中央政府的派出机构,但其所管辖的地域久而久之就成了行政区划,这是另一种由虚人实的形式。金朝的行尚书省溯其源则学六朝隋唐的行台尚书省,当时“省”是中央官署之名,行台尚书省或某处行台省都是从中央分出的行动机构,以处理地方事务,事毕行台省予以取消,千年以后的元代却将它变成固定机构。后来元代的行尚书省又随中央政府机构改称行中书省,简称行省。

中国历史上的四种高层政区:州、道(方镇)、路、行省,只有路完全出自宋人的独创,其他三种由监察区、军区,或临时行动机构演变而来。但是路的出现亦非完全无本之木,也是将唐代转运使这一临时职务加以固定并使之有一定的施政范围而形成的,这一范围或可称之为财政督理区,同样是由虚人实。此外,明代的督、抚辖区在明清之际几乎变成新的一级政区,后来经清初二三十年的调整,还是回到省的框架之中,只是督、抚成了布政使之上的省一级政区的最高长官。

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