摘要: 地方行政制度的创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要，因而两千年来地方组织的行政区划诸要素(层级、幅员、边界等)也就随着内外轻重关系的钟摆来回摆动，未尝稍息。 政区和地方政府层级最明显地体现中央和地方关系的变化。就中央政府的主观愿望而言，是力图尽量简化层级...
地方行政制度的创设和变迁，首先要服从于政治目的和政治需要，因而两千年来地方组织的行政区划诸要素(层级、幅员、边界等)也就随着内外轻重关系的钟摆来回摆动，未尝稍息。
政区和地方政府层级最明显地体现中央和地方关系的变化。就中央政府的主观愿望而言，是力图尽量简化层级，以便加强对地方的控制，只有在形势不许可的情况下才被迫增加层级。秦汉时期的郡县二级制正是轻重相维的体现。层次简单既有利于加强控制和提高管理效率，也就可以让地方享受较大的分权，既促进地方发展，又不担心割据分裂。后人念念不忘的秦汉雄风和盛唐气象，实际上是中央和地方共同参政的结果。如果地方毫无实权，即使社会经济发达，也只能造成宋代积弱的局面。
当然隋唐时期的州县二级制，已比秦代不如，地方的军权、财权和部分行政权已被剥夺，但大致尚能维持中央与地方的正常关系。这是汉宋之间的过渡时期。隋唐的统治者接受汉末的教训，一方面既要削弱地方分权，同时又不愿增加层级。
作为外重内轻表征的三级制，无论在汉在唐，都是被迫采用的。在汉是由于镇压黄巾起义，而把监察区改为行政区，在唐是为了平定安史之乱而于各地遍设方镇。因此中央和地方关系出现由轻重相维到外重内轻的两个循环，在政区和地方政府层级上就表现为二级到三级的再度反复。
既然二级制是轻重相维的体现，那么当宋朝实行内重外轻政策时，为何不在废除方镇以后恢复二级制，却又采用三级制呢？这是因为势有未能。宋初的确一度想恢复二级制之旧，但是作为统县政区之府州军监幅员太小，数目太多，中央难于直接治理，因而不得不在其上面加上一级区划和行政组织。从权力的实质而言，路只是各监司（即各职能部门）的工作范围，不像魏晋的州那样是严格意义上的一级地方政权。甚至从区划上看，其形态也和其他三级制的高层政区有所不同。
前面我们已经说过，北宋的路是以转运司路为主，所谓至道15路、元丰23路都是以转运司路为计，但这只是理论上的说法。在当时对于路的计算并不那么刻板，而是以实际情况来看待的。也就是说，哪一个地区是哪一种监司路重要，就以哪种路作为计算标准。
譬如西北地区是与西夏国对峙的前线，转运司和提点刑狱司都只分永兴军路和秦凤路两路，而安抚司由于前敌任务重，所以分成六路，亦即由上述的两路各分成三路:永兴军路、鄘延路、环庆路与秦凤路、泾原路、熙河路。六路之中，除永兴军安抚司路外，其他五安抚司路都与西夏或吐蕃接境，所以统称西北五路。这一统称在两宋已经定型，甚至正式标在地图上。现在还保存在日本东洋文库的珍本古籍——宋本《历代地理指掌图》中,有一幅《圣朝升改废置州郡图》，该图在西北边境诸州之中就单标上“五路”的字样，而不详写路名。更特别的是另一幅《圣朝元丰九域图》，文字说明是23路，图上标的却是27路，原因就是将西北的6个安抚司路和其他21个转运司路同时并列。由此可见，宋人并不把路当成一级正式完善的高层政区，而且后人也往往认为宋代陕西是分为6路而不是2路，如《元史•地理志》就是这样写的。今人读图，若以为宋代曾存在过27个转运司路的体制，那就错了。
宋代分路的这种形态，前无古人，后无来者，完全是内重外轻的产物，路不但在权力方面，而且在区划方面也不是完善的一级，因此宋代的行政区划层级只能算虚三级制。
元代的多级制是长期战争状态以及综合各种制度的结果。行省只是中书省的分支权力机构，本来并非一级正式的地方政府，这是内重外轻的另一种形式。路、府、州、县是正式的行政区划，名为四级实则两级，因为府同路，而州似县,因此也有人把元代的行政区划看成是二级制。当然行省后来实际上成为高层政区，所以元代还应算作是三级制。对于一个版图十分广袤的帝国，要实行完全的二级制是很困难的，因此元代中央对地方的控制不以简化层级的办法，而是以犬牙相错的手段来体现。
明代以后更加强化内重外轻的措施，于是一方面简化元代形式上的多级制，另一方面又使高层政区三司分立，不但事权分散，而且三司的地域范围也呈现复式状态。第四章中已举出山东按察司与布政司不同区域的例子。其实都指挥使司(行都指挥使司）与布政使司之间的出入更为复杂。在第七章中也已提到山西布政使司与山西都指挥使司和山西行都指挥使司地域范围互相交叉的例子。这种地域上的交叉使明代的髙层政区也成为不十分完善的一级。
清代一方面将政区层级进一步简化到完全的三级制，以加强中央集权;另一方面却使地方政府形成五级，即总督、巡抚一级，布政使一级，道员一级，知府、知县各一级，以收互相牵制之效。清代省级政区虽然不存在复式状态，但在权力结构却造成总督和巡抚之间以及督抚与布政使之间互相掣肘的状态。清代十八省除直隶、四川只置总督不置巡抚，山东、山西、河南只置巡抚不置总督外，一般每两三省组成一个总督辖区，每一省又置一巡抚，这样在督、抚同驻一城的情况下就要产生矛盾。如闽浙总督与福建巡抚同驻福州，则福建一省的事务，督、抚总要互不买账，中央也得以经常干预，以收控制之效。
进入民国，地方行政组织有较大的变化。民国三年起，各省先后进行存道裁府（州、厅）留县工作。县是基层政府组织，自然应当保留。道之所以不废，是袁世凯预留废省存道地步。但袁氏死后，废省不成，地方政府遂成省道-县三级制。然因民初的半割据状态，省级政府权力很大，可以直接管县，因此道始终只是省的派出机构，实际上是虚三级制的形态。民国十七年(1928年)废除道制，地方组织成为省-县二级制。这是从唐后期起，将近1200年后，地方组织层级再一次回到二级制。但时隔不久，到民国二十一年，又开始在省以下建立行政督察区，形成省一专署一县这样新型的三级地方行政组织。
层级是地方行政制度的基础。中央政府乃是以地方区划的层级作为行政组织的系统，因此政区层级必然要随着中央与地方关系的变化而变化。为了加强中央集权，总是尽力简化层级，不设高层政区;高层政区无法简化的，就使之成为不完善的形态，或者更进一步使政区层级与权力层级不相一致，这就是二千年来政区和地方政府层级变化的情况。
在层级与幅员之间，有一定的依存因果关系，如统县政区幅员足够大，层级就可减少;若幅员太小，则层级不得不增加。前者如秦汉，后者如宋代。但是从中央集权的需要来看，却是想收两面之利，即既要简化层次，又要缩小幅员，“因为层次太多，则有梗阻之病;幅员太广，则有隔膜之虞;职权太尊，则有尾大之惧”。即使层级无法再简，也要使高层政区成为中央官员的施政分治区域，削弱地方政府的性质;即使幅员不能过分缩减，也要尽量分散地方官员的事权。目的只是一个——强化中央集权。
作为第三个要素的政区边界,起先是当成防范措施，而有犬牙相入原则的制定。然虽有此措施，尚不妨害行政区划与自然地理区划基本一致的态势。但是越到后来，犬牙相人原则越居上风，山川形便原则渐渐居于次要地位，于是量变引起质变，致使行政区域的分划与自然地理区划逐渐背离，高层政区多非形胜之区。这一变化倾向也是由于内重外轻趋势的强化所造成的。
政区和政府的层级，以及政区的幅员和边界等三个要素的历时演变，主要是出于政治目的和政治需要，从上面的叙述已可了然。这或许可以称之为政治主导原则。尤其犬牙相人原则更是纯粹的政治手段，层级的波动也基于政治形势的变迁，只有幅员大小的变化除政治原因为主外，还有经济及其他因素的作用。行政区划和地方政府作为一种政治现象，其要素随着政治环境的变化而变化，正是天经地义的事。
