地方行政制度变迁的政治因素-内外轻重的转换

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地方行政制度变迁的政治因素-内外轻重的转换

2016-12-13 作者: zhangxiang 浏览: 2746 次

摘要: 从秦代到民国,中国历史上所发生的变化,概括起来不过只是一治一乱,统一分裂的循环往复而已。常人感叹的“天下治世少,乱世多”,和评话小说作者总结的“天下大势,合久必分,分久必合”,都体现了这一不变的循环规律。那么产生循环往复的根本原因是什么呢?古人用内外轻重之说来...

从秦代到民国,中国历史上所发生的变化,概括起来不过只是一治一乱,统一分裂的循环往复而已。常人感叹的“天下治世少,乱世多”,和评话小说作者总结的“天下大势,合久必分,分久必合”,都体现了这一不变的循环规律。那么产生循环往复的根本原因是什么呢?古人用内外轻重之说来进行解释。

所谓“内”,指的是中央政府或中央政权,“外”则是地方政府或地方分权。在中央集权削弱、地方分权偏重的时候,就被称为“外重内轻”,反之则为“内重外轻”。外重内轻可能引发割据分裂局面,促使统一王朝走向瓦解,这是汉、唐两代的教训;内重外轻虽无割据之忧,却使地方失去绥靖御侮能力,在内忧外患交加的情况下,就要导致亡国的危险,这是宋、明王朝的结果。因此古人所追求的理想目标是轻重相维,也就是在中央集权的前提下使地方有适度的分权,但是要做到这一点并不容易。轻重相维是一种不稳定的平衡状态,一旦处置失当,就会失去平衡,不是向外重内轻滑坡,就是向内重外轻倾斜,因此历史总是循环不已,周而复始。当然每一个循环都不是简单的重复,而是吸取前代教训以后的提高。

除了以内外作比喻,中央和地方关系还可称为干枝关系、首尾关系、本末关系。西汉中期削弱诸侯王国的措施叫做强干弱枝或大本小末;唐后期的藩镇割据现象被形容为尾大不掉。但是无论是内外、是干枝、是本末、是首尾,矛盾的主要方面总在内、在干、在本、在首这一边。对历代统治者来说,保持一姓专制政权的长期统一和稳定是最高的政治目的,因此对地方安宁的重视超过对地方发展的关心,统治政策的制定也就往往偏向高度中央集权的那一端。宋太宗在一次谈话中就明确地提出了重内轻外的思想。他说:“国家若无外忧,必有内患。外忧不过边事,皆可预防。惟奸邪无状,若为内患,深可惧也。帝王用心,常须谨此。”这里内患指的就是地方割据。以故宋以后的统治者便只授予地方当局以最低限度的必要权力,维持老百姓的最低生活水平。而为后人企羡不已的汉代吏治,也不过只达到“政平讼理,百姓无愁怨”而已。

但是高度中央集权并不总能维持得住,当地方多事之秋,亦即连温饱水平也不能满足而引起农民起义,或是因统治权力分配不均而爆发内乱时,中央政府又不得不下放一定的权力,以便地方政府有能力镇压起义和叛乱,以维持王朝的生存,然而每一次权力的下移并不是正好停留在轻重相维的中点,而是摆向极端地方分权的那一端,于是分裂局面出现,乱世到来,统一王朝走向崩溃,各种势力进入逐鹿中原的混乱舞台,直到最强有力者夺得政权,建立新的王朝,于是统一重现,治世开始。新统治者接受前朝的教训,寻求更适宜的中央集权方式,钟摆又摆回到高度集权的另一端,一部中国政治史就在外重内轻和内重外轻的两端往复摆动,同时又一步紧似一步地走向极端的中央集权。

从具体的朝代看来,秦汉两代可以算作轻重相维的时期。秦之速亡非由于地方权力太重,而是因为苛政太甚,所以“时则有叛人,而无叛吏”。直到东汉末年才出现极端地方分权,引起军阀割据,造成三国鼎立局面。西晋统一以后实行封建,外重内轻现象变本加厉,促使西晋王朝早早就在八王之乱中覆灭。此后的东晋南朝和十六国北朝对峙时期,一直处于轻重失序的周期,乱世从东汉末年算起整整延续了400年之久。

隋代和唐前期又一次达到轻重大体相维的态势,当然在接受汉末的教训之后,中央集权更加强化。但是为了平定安史之乱,唐代政府不得不把权力下移,唐后期又从治世转入乱世,部分方镇拥兵自立,形成割据,其他方镇的分权则可上比汉末的州牧。唐王朝与藩镇偕亡以后,全面分裂的局面再度出现,从唐中期到宋代重新统一,混乱的形势也贯穿了两个世纪。

因此,从秦汉到五代十国可以看成是从轻重相维到外重内轻的两次反复过程,也是由统一到分裂以及由治而乱的两个循环。长达千年以上的这一历史变迁,深刻地教育了宋代统治者,使他们意识到轻重相维的局面固然不错,却是不牢靠的,要想防止出现外重内轻的弊病,没有别的办法,只有走内重外轻的道路,这就是宋代绝对专制的思想基础。于是,宋代不但尽收地方之权于中央,而且集中央之权于皇帝个人手中。

元、明、清三代,中央和地方的关系与宋代一脉相承,乃以中央官员分掌地方大权,实际上再无真正的地方分权可言。因此自宋代以后,中国历史上不再出现因割据而产生的分裂局面。金与南宋的对峙是由少数民族人侵而引起,并非地方极端分权的产物。内重外轻之弊历久而愈显,宋以后王朝的覆亡多由外力所造成。宋一亡于女真,再亡于元;明亡于清,而清几乎亡于东西方列强。然而只要无强敌压境,即使国势浸弱,地方凋蔽,总还是能勉强维持专制政权的延续,所以统治者非不明白内重外轻之弊,但与外重内轻相较,则宁愿两害相权取其轻,于是终中国封建王朝之世,内重外轻之病已不能 去。

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