黑龙江省关于农业水价改革中的悖论-冯建维

农业水价改革中的悖论

(冯建维)由于我国经济的连年高速增长，已经造成了煤、电、油、运、水等资源的全面紧张，为了用节约来缓解资源紧张，2005年国家将全面引入价格机制抑制需求、促进节约。而于2001年就已经开始的我国又一次农业水价改革——即改大水漫灌的按亩收费为按方收费，无疑成为这次大规模价格改革的前导。但正是因为水价改革早进行了几年，它所接触到的矛盾、涉及到的利益调整早暴露了几年，所以它所受到的指责也颇多，现将其中的主要悖论整理如下，以正视听。

       “靠觉悟也能节水”

在笔者走过的很多县中，都听到了农民和基层干部甚至业内人士的上述观点，尤其是认为随着农民觉悟的提高，和控制灌溉等节水技术的推广，过分的大水漫灌，将降低农作物的积温，进而影响粮食的产量和质量时，农民会主动节水。因此不用水价改革甚至取消农业用水收费，农民靠觉悟也能节水。事实上，据黑龙江省庆安县水务局副局长白建学在该县和平灌区的调查，目前实行按方收费后，由于设在干渠和支渠之间的计量口以下平均还有200多户农民，每户农民就是采用了“浅湿浅”等节水灌溉技术，不让大水漫灌了自己家的稻田，但他仍旧不会尽全力去控制水从排水渠中流出。因为“控制”就一定要付出成本，我付出的成本，使200多户农民受益，农民决不会干这样的傻事。另一个能促使农民付出成本的动因是，只有当水价高的让农民心疼，心疼的他足以树立起节水观念和行为，使他付出的成本能够得到足够的回报时，农民作为经济人，并且该支渠内的所有农民，才一定会互相监督着节水。

至于计量口以下的耕地全部归一个农民会更节水，那是规模经营带来的产权问题；以及在支渠上努力多建计量口，来尽力减少“大锅水”对节水的影响，那涉及或是公共财政继续加大投入、或是将灌区产权完全界定给农民等复杂问题，均不在本文讨论的范围之内。但理性的且精于计算的农民，一定不会为了大家的利益，也就是分摊到自己身上仅是二百分之一的水费，去努力节水，这一点是毋庸质疑的。在这里空谈觉悟是自欺欺人。 目前，在各级政策制定者中，广泛存在着怀疑农民是不是真的会算账，是不是称职的经济人。事实上，舒尔茨在1979年获得诺贝尔经济学奖的演讲中明确指出，全世界的农民在权衡成本、收益和风险时，心中都会有一本账。在闭塞的、孤立的、分散的范围以内，他们都是精打细算的“经济人”。尽管农民因接受教育、健康和经验不同，观察、理解以及对新信息的反应能力也有所不同，但他们具有关键的一种天赋，即企业家精神。 而从我国的情况看，农民也一定是合格的经济人。如 取消农业税后，目前正在发生的全国性农民要地种的风潮，已经证明农民是称职的经济人。他们过去之所以放弃了土地的承包权，主要由于种地因征收农业税带来的诸多搭车收费，如乡统筹、村提留等，已经使种地的农民计算出，从事这种靠天吃饭的风险产业，稍有不慎就可能赔进去，那时在二轮土地承包中的放弃承包权甚至“抛荒”，就是“经济人”的自然反应了。“农民种苞米，就是锻炼身体，忙活了一夏天，还要搭上一套运动服”，就是粮价低且征收农业税等杂费时，东北农村的真实写照。而今天种地反而还有许多补贴，此时精于计算的农民想要回应有的承包权，就是自然的了。 以上用香港《信报》的话来总结，就是由于中央政策的调整，土地正在从以前的“负担地”向“福利地”转变。之所以总有人怀疑农民这种经济人的本能，总要越俎代庖的替农民操心，是某些既得利益者，为了证明自己这级政府存在的必要性、自己所在行业存在的必要性。更是他们还没有戒掉“由人民公社转为乡级政府后的漫长过程中，利用行政权力大搞集体经济”的毒瘾，这个毒瘾是目前村级外债普遍巨大的主要原因之一。而农用土地归村级集体所有，这种最不明晰的产权形式，也是促使村级政权迷恋集体经济的又一诱因；是长期以来，他们总有搞集体经济冲动的制度依据。在将生产队改为村政府20年后的今天，仍旧大范围存在着把“村”称为生产队的现象，我们认为其中的原因，除了习惯叫法之外，更是某些既得利益集团总要强化“村”的集体经济职能。因为搞集体经济，对某些“经营者”来说，实在是太有利可图了。如果乡村政权总是像50年代初那样，处于“分田分地真忙”的状态，中国建设服务型政府的目标，就永远不会实现。现阶段管住乡村政府这只“闲不下来的手”的唯一办法，就是不让他们在“壮大集体经济”的幌子下，继续从事、干预微观经济活动，包括土地的发包。 另外，水价涨价所得，其剔除成本后的溢出部分，应悉数划归财政所得，或作为公共财政对灌区改造的投入，不能成为灌区继续增人的“诱饵”。 所以，“靠觉悟也能节水”，对管理层来说是不了解下情的天方夜潭，或是有别的寻租企图；对农民来说是他们想要降低成本的一个借口。幻想着朴实的农民一定能有高尚的节水觉悟，一定是自欺欺人。至于如何补偿“水价涨的让农民心疼”，将在下一节讨论。

     “水价已达到农民承受的极限”

不仅社会媒体，甚至包括物价和水利部门的刊物，也都有上述观点见诸报端。在农民是弱势群体、农业是弱质产业，全社会都在关注三农的大背景下，发点同情农民的观点虽然很煽情，但这不是事实，更无助于节水、即优化配置水资源后更大范围的造福农民。

据来自黑龙江省木兰县香磨山灌区的数据，2004年该灌区 14万亩水田，平均每亩纯收入达650元左右，而每亩水费支出为30元，仅占4、6%。面对这样低的水费比例，“水价已达到农民承受的极限”从何而来呢？随着2004年国家在黑龙江、吉林等省份取消农业税，加上自2003年开始的农村税费改革，逐渐取消了乡统筹、村提留等各项针对农民的收费。这些变化，使水田区的灌溉水费，从过去涉农收费中的位居第4、5位，突然跃居第一位，成为了矛盾的焦点。目前，农民普遍认为皇粮国税都不收了，凭什么还要收灌溉水费？更何况过去建设这些灌溉工程时，我或我的父辈都曾出工出劳。也就是说：灌溉工程中部分凝结着灌区农民的物化劳动。那么，既然过去灌区建设我出力了，今天用水就是应该的，连农业税都不收了，水费为什么还要收？难道你的灌溉水费还要高于皇粮国税？虽然财政部[1994]财农字第397号文件中明确规定，“对由国家投资、群众投工投料兴建现由水利部门管理的，1994年3月31日以前兴建的水利、水电工程，其形成的资产，全部界定为国有资产”。但该文紧接着又指出“对以后新建工程，其形成的资产，国家投资部分应属国有资产，群众投工投料形成资产部分，应属群众投劳折资资产。此项资产经法定程序核实后，按投资主体计入有关资本金。” 事实上，1994年以前农民的投入，靠一纸文件就一笔勾销，农民们已经未必服气，而1994年以后建设的灌溉工程，包括已有工程的渠道清淤等，仍存在着农民用“两工”和“一事一议”形成的大量投劳。这些才是农民不肯足额交纳水费进而要求取消水费的全部背景。因此，“水价已达到农民承受的极限”的说法，只代表着农民对过去产权不清的不满，和农业税取消后的心理躁动，而决不能说只占纯收入4、6%的水费，就已经达到了农民承受的极限。所以，“水价已达到农民承受的极限”至多是心理的而不是物质世界的客观事实。当我们呼吁用价格机制、也就是用水价涨的让农民心疼来促进节水时，还必须考虑到农民的不满，必须给农民以能平抑不满的补偿。具体的建议就是：当水价涨的让农民心疼的同时，也要按亩给农民以合理甚至足额的补偿。千万不要听信农民觉悟或水价已到极限等说法而免收水费或不肯涨价。否则，大水漫灌等浪费水资源的行为将再度盛行。如若不信可搞个试点碰碰壁。

      “水价改革应循序渐进”

按照2001年原国家计委“关于改革农业用水价格有关问题的意见”的要求，农业水价改革要“小幅微调、原则上在3年内分步调整到供水成本水平”。这样做的目的，是在“充分考虑农民的实际承受能力”的前提下，不能将成本水价一步改革到位。但这种渐进式水价改革貌似兼顾到了农民的利益，实际上给已经是困难重重的水价改革，带来了新的困难；当我们力图用市场经济的价格机制来推动节约用水和保护水环境时，还被迫的采用非市场经济的“一事一议”手段，来调整灌区与农民之间的经济关系。从《黑龙江省水利工程供水价格核算规定》中了解到，农业灌溉水费的成本水价中，包含着支渠以上正常的渠道清淤费。也就是说，灌溉水价达到成本水价后，每个灌区的支渠以上的清淤工作，必须由供水单位来负责；而支渠以下的部分，理所当然的由稻农负责。但黑龙江省目前水价改革试点的灌区，均没有达到成本水价，使灌区干渠的清淤和维修等，被迫沿用计划经济时代的老办法——动员农民出工，并在具体实践中采用了“一事一议”。这些使我们看到，在由计划经济向市场经济转变的社会转型期，水价改革也与其它改革一样，充满着悖论和矛盾。政府既要用市场的手段去配置资源、促进节约，又要用有浓厚计划经济色彩的手段让农民出工；而绝大多数农民又弄不清楚水价还没有达到成本水价的含义，只知道水是商品，我要按计量口流出的水量交费。既然我已经按你要的钱数交水费了，凭什么还让我出工给计量口以上的干渠、也就是你的渠道清淤？这是一手钱、一手货的市场经济吗？按照国际货币基金组织亚太部中国项目负责人埃斯瓦尔∙普拉萨德的观点，过去的“渐进”方式已经难以应付中国经济面临的多种挑战，这句话用在水价改革上也一定适用。否则，我们就一定要面对着和农民解释不清楚、灌区清淤和渠道维修难，甚至是去政府上访、去媒体反映情况的复杂局面。目前各级物价、水利、农业和媒体，接到的灌溉水费纠纷投诉还不够多吗？既然“灌区达到了成本水价后，可以彻底解决灌区与农民在清淤等问题上的纠纷，支渠以上的清淤和工程养护等，灌区必须承担全责”，那我们为什么要把简单的事情搞复杂？而从目前这个“说不清的水价”到成本水价，每亩水田仅相差十几元人民币左右；这十几元人民币，与每亩650元的农民纯收入相比，又算得了什么？为什么要凭空给方方面面制造这么多烦恼？如果政府真要保护农民利益，你可以在给农民的直补中，加上十几元钱的水价补贴呀！何必搞的大家都不痛快以至上访不断，让有关部门忙的剪不断、理还乱，答复不明白。用价格机制把复杂的事情搞简单，不仅是优化配置资源、节约资源的有效途径，更是化解上访多、办事效率低下，甚至是中国政府机构改革的关键所在。

作者：冯建维