地理信息安全监管的理论依据

有效的监管是确保我国地理信息安全的阀门，眼下应着力为地理信息构建一道安全监管的防护墙，以期在实现合理保密的同时最优化地开发利用基础地理信息资源。公共物品理论、政府失灵理论以及整体性治理理论为构建我国地理信息安全监管防护墙提供了坚实的理论基础。其中，公共物品理论旨在说明地理信息本身具备的公共物品属性，因而指出安全监管服务需由政府主导提供，政府行政主管部门应责无旁贷地担当起职能范围内的“家长”角色；政府失灵理论则意在点明即便在地理信息安全这类关系国家安全的重大领域，政府也需摆脱全知全能型角色定位。正如市场会失灵一样，政府也会遭遇寻租与有限理性的失败。因此，在地理信息安全监管领域，需要积极寻求政府以外的协同监管力量；整体性治理理论是在前述理论基础之上，强调要弥补新公共管理倡导的细化分工所导致的碎片化管理的不足，同时积极发挥社会的有生力量，实现地理信息安全监管领域的全能型政府向效能型政府的顺利转型，以实现整体善治。

1)公共物品理论

公共物品的概念或称之为思想是由英国的资产阶级思想家霍布斯在他论述国家本旨时最早提出的。霍布斯凭借其代表作《利维坦》而在学术界名声大振。在《利维坦》中，霍布斯将政府自身看作一种公共物品，认为政府的产生和存在即在于众人的授权和权利的让渡而形成的契约。在此基础上，他提出“共同防卫”一类的公共物品应该由国家和政府来为个人提供。政府提供公共物品的过程则可被理解为“一大群人相互订立契约，每个人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。公共物品的系统研究则是以萨缪尔森的《公共支出的纯理论》和《公共支出理论图释》为起点。在萨缪尔森《公共支出的纯理论》的论文中，他对公共物品做出最早的概念界定： “所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品。而每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。”从萨缪尔森以及后来的科斯、布坎南等经济学家对公共物品理论的研究中可以发现，公共物品往往具备两个基本特征，即非竞争性和非排他性。

a. 公共物品消费的非排他性

公共物品消费的非排他性是相对于私人物品消费的排他性而言的。私人物品消费的排他性是指排斥他人消费的可能性，也就是说你在使用一件产品时别人就无法使用。相较之下，公共物品的非排他性则是指一个人在消费某一公共物品时，无法排除他人也同时消费这一物品，而且即使不愿意消费这一公共物品时，自身也没有办法排斥。就国防举例说明，任何人都无法独自享用国防提供的公共安全服务；同时，任何人即使内心不甘愿接受这样的防卫服务，也无法拒绝或关闭国家安全防卫体系。

b. 公共物品消费的非竞争性

公共物品消费的非竞争性是指当某一公共物品一经提供之后，增加一个消费者不会减少任何其他消费者对该公共物品的消费数量和质量，其他消费者消费该公共物品时不产生额外成本=意即每增加一消费者的边际成本为零。同样以国防为例进行说明，尽管我国人口在不断增长，但没有任何人会感觉自身所享用的国防安全保障有所减少。而私人物品的消费就不具备这样的非竞争性。相反，任何一个人对某一私人物品的消费都会使得其他个人对该物品的消费总量和收益减少。比如一块蛋糕，多一人参与分享，则会造成他人在分享的数量和幸福指数上的下降。

公共物品还会具有其他特征，如外部性，但通常而言，只要某一物品具备了消费的非竞争性和非排他性，此时我们可以称该物品具备了公共物品的基本特征。然而，正是由于公共物品具有的非竞争性和非排他性特征，往往导致市场机制在供给该类物品时遭遇“市场失灵”，最直接的问题便是“搭便车”现象。“搭便车”理论又称为“免费搭车”，最初是由美国经济学家曼柯•奥尔逊于1965年发表的《集体行动的逻辑： 公共利益和团体理论》一书中提出的，其基本含义是指不承担任何成本而消费或使用某种物品、得到某种好处的行为。有这种行为的人或具有让别人付钱而自己享受收益动机的人称为“免费搭车者”。公共物品的特性造成的“搭便车”现象使得通过市场交换获得公共物品的利益的这种机制失灵，市场将很难自发提供这类公共物品。

通过对地理信息的分析，不难发现地理信息亦具备公共物品特有的非竞争性和非排他性基本特征，也就是说地理信息具备公共物品属性。因此，政府作为公共物品的合理供给者应承担起地理信息这一公共物品供给的主要责任. 而不能通过市场机制来提供地理信息及维护地理信息安全。也正是因为政府作为地理信息义不容辞的供给者，所以地理信息安全监管的关键在于从政府自身着手，须知打铁还需自身硬。

2)整体性治理理论

整体性治理理论概念的提出和理论框架的构建得益于佩里•希克斯（PettyHicks) 和帕却克•登力维（PatrickDunleavy)。希克斯最先提出“整体性治理”这一概念。当然，在不同的国家有不同的说法，如“整体政府”、“协同政府”、“网络化治理”、“水平化管理”等。尽管表述不同，但宗旨殊途同归，几乎都表达了希克斯的观点： 政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调和整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。希克斯认为，推行新公共管理所强化的“碎片化” 治理在功能上会导致以下一系列问题：一是部门之间相互转嫁问题和成本。每个部门都十分关注自己部门的事务，把有关责任能推给相关联部门的则尽量推诿，管理成本能够转嫁他方的则尽可能寻求转嫁。二是相互冲突的项目。诸多相关联部门、机构间所实施的服务项目的宗旨常常相互矛盾甚至冲突。或者即便诸部门、机构间实施相同的服务项目，但往往各方在自家责任划分范围内的干预措施彼此矛盾甚至拆台。三是重复建设。行政系统内部的多头管理或领导造就基层政府部门或下级单位的多方跑腿，为同一服务项目向多个上司或部门申请、沟通、报批等成为家常便饭。这无形中造成行政成本和税收资源的极大浪费，服务对象也因此常怀不满情绪。四是相互冲突的目标。前面提到相互冲突的服务项目，不仅如此，碎片化治理常常还会出现相互冲突的目标。例如，负责拆迁和城市整治的部门经常会与文物保护单位发生争执，甚至激烈冲突。五是缺乏沟通。不同的行政机关和部门之间由于专业分工不同，服务的对象和实施的服务项目有别，进而导致彼此间部门缺乏有效沟通与协调。六是在回应需求时各自为政。部分机构或单位在回应服务对象需求时擅自选择独自应付，经常造成服务内容并非服务对象所期实现效果，缺乏协同共商机制。七是公众无法获得恰当的服务，或对得到的服务感到困惑，常常不知道去哪里获得恰当的公共服务。八是在对棘手问题的原因缺乏考虑的条件下，倚重可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。

为了从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，从而通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期公共利益，我们当建立整体性治理机制。一是大力倡导逆部门化和逆功能碎片化，进行政府组织功能整合，朝向大部制体制改革。二是当下亟须构建政府组织协调机制，打造整合型政府组织。通过设置行政首脑的办事机构作为政府组织综合协调中心这类专司协调的政府组织机制，打破碎片化造成的“孤岛现象”。

整体性治理理论为地理信息安全监管碎片化治理结构提供了理论分析框架。地理信息安全监管涉及交通、国土资源、民政、农业、铁道、水利、农林、环保、公共应急及国防安全等众多领域，因而呈现出多头监管，难以形成监管合力的“怪象”。地理信息安全监管正如同近年来的食品安全监管一样，缺乏国家层面的规划、统筹、指导和引领，造成数据的分隔，标准的不一，地理信息的“信息孤岛”屡见不鲜，难以形成“一张网、一个图和一个平台”。为此，亟须改革测绘地理信息行政管理体制，整合各有关行政主管部门及社会各界力量，实现整体性治理。